改革和完善转移支付制度，必须与调整现行中央和地方财政关系协同规划，配套推进。在事权划分方面，中央在履行好自身职责的基础上，适度上收事权，减少职责共担；在财权划分方面，中央应赋予地方政府相应的财权；同时切实实现中央和地方财政关系法治化。
国务院日前印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，明确了改革和完善转移支付制度的总体目标、基本原则和主要措施。我国现行中央对地方转移支付制度存在问题，主要源于中央和地方财权、事权划分不清晰不匹配。因此，改革和完善转移支付制度，必须与调整现行央地财政关系协同规划，配套推进。
第一，在事权划分方面，中央在履行好自身职责的基础上，适度上收事权，减少职责共担。
根据公共产品层次性和受益性原则，国家主权性和安全性公共产品的提供，属于中央政府事权范围，应完全由中央政府负责。根据央地事权划分的原则，首先应该上收中央的事权是基本公共服务下限兜底类事权。重点包括基础教育、基本医疗、基本养老、基本住房、基本公共卫生、城乡居民最低生活保障等。原因主要在于：一方面基本公共服务关乎整个社会的公平性，关系到劳动力的全国自由流动；另一方面，由于体制机制方面的原因，地方政府在基本公共服务提供方面通常缺乏充分的内在激励。在体制安排中，可考虑由中央保障基本公共服务的下限标准，在此基础之上的改善型服务由地方政府负责筹资并组织提供，地方政府通过“锦上添花”来增强该地区对人力资本、技术等生产要素的吸引力。
资源环境类事权应上收中央。资源环境保护通常与地方经济发展存在一定的冲突。近年来，中央设立了多项环保专项资金，希望以此来督促地方政府重视并加强这方面的责任，但实际效果却不是很理想。因此，应考虑将资源环境保护事权上划，由中央来承担和管理，以增强环境事权管理的统筹性和一体化效应。
基本生存条件类事权应由中央负责，主要包括饮水、大气、食品药品的安全。这些最基本的生存条件类的事权，应上收中央，以避免发生问题。
第二，在财权划分方面，中央应赋予地方政府相应的财权。
构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制，是公共财政体制改革的关键。在上收部分事权的同时，中央应向地方政府适度下放部分财权，包括必要的税种选择权和一定的税收政策制定权，乃至允许地方政府依照法定程序自主开辟地方税种和税源，筹集适量的用于履行事权的资金。作为权力制约，中央应具有地方税收法律法规和政策的审批权。
同时，中央要进一步规范中央与地方政府间的税收收入划分办法，保证地方政府能拥有主体税种，以确保中央有能力调控总体经济形势，地方政府有财力实现分级预算、自求平衡。应努力使税基划分合理化，酌情减少共享税。具体而言，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场、流动性强、不宜分割、具有收入再分配和宏观经济稳定器功能的税种，如个人所得税；有利于贯彻产业政策的税种，如消费税；以及与国家主权相关联的税种，如关税。地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、能与履行职能形成良性循环的税种，如不动产税等。
第三，切实实现央地财政关系法治化。
实践证明，政府间财政分配关系的调整，特别是政府间事权和支出责任的划分应以法律保障为基础，否则高层级政府可以单方面改变低层级政府事权和支出责任配置，最终导致政府间支出责任层层下放，事权与支出责任脱节。因此，要进一步加强财政法制建设，尽快实现财税体制改革的法治化。
根据我国的实际国情，可考虑制定政府间财政关系法，在法治基础上形成新型的权利义务关系，不断以法律形式将改革形成的中央与地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构等明确下来，形成中央与地方政府之间法定的权力利益关系，从而将央地财政关系纳入法制化轨道。
作者 于长革 财政部科研所研究员
