整合优化、创新升级 打造开放型经济发展新高地
——海关总署解读《加快海关特殊监管区域整合优化方案》
8月28日，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于加快海关特殊监管区域整合优化方案》（国办发〔2015〕66号，以下简称《方案》），全面系统部署海关特殊监管区域整合优化工作，为当前及今后一段时期海关特殊监管区域发展指明方向。
一、《方案》的出台背景
自1990年上海外高桥保税区设立以来，国务院先后共批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区和跨境工业区等6类160个海关特殊监管区域。经过整合，目前全国共有海关特殊监管区域122个，为承接国际产业转移、推进区域经济协调发展、促进对外贸易和扩大就业等作出了积极贡献。
2012年，国务院出台了《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发〔2012〕58号，以下简称国发58号文），首次在国家层面明确提出稳步推进整合优化，促进海关特殊监管区域科学发展。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步提出了“加快海关特殊监管区域整合优化”的重要举措。
当前，世界经济复苏艰难曲折，全球贸易持续低迷，国际产业转移出现新动向，国内发展处于转型期和换挡期，开放型经济面临严峻挑战。我国经济发展进入新常态，正在实施新一轮高水平的对外开放，特别是实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等国家重大战略，推动外贸稳定增长和转型升级，促进经济平稳健康发展，对海关特殊监管区域发展提出了新的更高要求。同时，海关特殊监管区域在发展过程中也面临一些亟待解决的问题。为此，需要在国家层面出台加快海关特殊监管区域整合优化举措。
2014年3月起，海关总署会同国家发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、商务部、税务总局、工商总局、质检总局和外汇局等10部委，在深入调研、反复论证基础上，形成了《方案》，并于2015年8月28日由国务院办公厅正式印发。
二、《方案》出台的重大意义
《方案》是国务院继2012年国发58号文后在全面深化改革的新形势下出台的又一个指导海关特殊监管区域发展的纲领性文件，是新形势、新常态下对加快海关特殊监管区域整合优化的整体部署，将为海关特殊监管区域的发展提供重大的历史机遇，标志着海关特殊监管区域发展进入一个新的历史阶段。其意义主要体现在：
（一）加快海关特殊监管区域整合优化，是促进外贸稳定增长的需要。2014年，海关特殊监管区域进出口值达6945亿美元，占全国外贸进出口总值的16%，与2000年相比增长了42倍，并带动众多区外企业融入出口链条，形成了大量各具特色的外贸生产基地。作为进出口增长的火车头，海关特殊监管区域在相当长的一段时间内保持30%左右的增长速度，但近期也出现了增速放缓的态势，尤其是今年上半年区内进出口下降了近9%，需要通过进一步完善政策、创新制度、拓展功能、优化管理，增强科学发展内生动力，营造国际化、市场化、法治化环境，促进区内企业参与国际市场竞争，为外贸稳增长提供支撑。
（二）加快海关特殊监管区域整合优化，是培育外贸竞争新优势的需要。目前，海关特殊监管区域内多数企业仍从事劳动密集型产业或技术密集型产业的加工制造环节，处于微笑曲线底部，研发、销售、结算、维修、再制造等价值链高端环节所占比重还很低。需要发挥海关特殊监管区域政策、区位、产业基础等优势，在大力发展高端制造业的基础上，进一步促进海关特殊监管区域向产业链高端和增值发展，推动海关特殊监管区域产业转型升级，从而引领国内技术创新和产业升级，助推开放型经济从规模扩张向质量效益提升转变，提高在国际产业分工中的地位。
（三）加快海关特殊监管区域整合优化，是优化外贸发展新格局的需要。受地理区位、资源禀赋、发展基础等因素影响，我国开放型经济体制建设不平衡、不协调、不可持续的问题仍比较突出，沿海地区开放型经济体制比较成熟，内陆地区相对滞后。扩大开放潜力在中西部、东北和内陆沿边地区，需要海关特殊监管区域发挥要素集聚和辐射带动作用，有序承接产业转移，探索适合内陆开放型经济发展的新路子，服务“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带等重大国家战略实施，促进区域经济协调发展，培育全方位开放新优势。
（四）加快海关特殊监管区域整合优化，是适应外贸发展新业态的需要。近年来，以跨境电子商务、外贸综合服务平台、市场采购贸易为代表的新型贸易业态蓬勃发展。需要发挥海关特殊监管区域“保税”功能，完善配套管理制度，推进新兴产业“保税+”计划，包括“保税+文化”、“保税+金融”等，促进新业态、新商业模式发展，推动向产业链两端拓展，向服务领域延伸，进一步推动海关特殊监管区域从政策高地向开放高地转变。
三、《方案》的主要内容
《方案》包括前言和正文，正文由总体要求、推进整合、实现优化、实施步骤、组织保障等五部分组成，在肯定海关特殊监管区域基本定位和历史作用的基础上，借鉴吸收最新改革创新成果，紧紧围绕国家战略，解放思想、改革创新，简政放权、转变职能，依法行政、强化监管，优化服务、促进发展，着力解决制约海关特殊监管区域科学发展的主要问题。
《方案》提出，海关特殊监管区域的发展目标是增强科学发展内生动力，促进加工贸易转型升级，发挥要素集聚和辐射带动作用。重点任务是借鉴自由贸易试验区创新制度的成功经验，创新管理制度，提高监管效能；坚持按需设立，适度控制增量，整合优化存量，逐步统一各类海关特殊监管区域的监管模式，规范海关特殊监管区域政策；在大力发展高端制造业的基础上，拓展功能，促进海关特殊监管区域产业转型升级和多元化发展；提高土地利用率和综合运营效益，切实落实好准入、退出机制，对土地利用率低、运行效益差的，责令整改、核减面积或予以撤销。
《方案》强调要坚持市场导向、问题导向、法治导向和效能导向，提出推进海关特殊监管区域类型、功能、政策和管理四方面整合，实现产业结构、业务形态、贸易方式和监管服务四方面优化。
（一）四个整合。
1．整合类型。根据不同时期发展需要，我国先后设立了6种类型的海关特殊监管区域。《方案》提出要将符合条件的海关特殊监管区域逐步整合为综合保税区，对新设海关特殊监管区域统一命名为综合保税区。海关特殊监管区域的整合原则上不突破现有规划面积，对不具备条件的海关特殊监管区域不予整合。
2．整合功能。目前，海关特殊监管区域以开展保税加工和保税物流业务为主，与制造业相关联的研发、销售、结算、维修等生产性服务业发展还不充分，跨境电子商务、融资租赁、期货保税交割等“保税+”新模式、新业态规模还不大。《方案》提出通过逐步整合保税功能，使其具有服务外向型经济发展和改革开放，连接国际国内两个市场、支持企业创新发展、满足产业多元化需求、发挥集约用地和要素集聚辐射带动作用等基本功能。
3．整合政策。现有海关特殊监管区域政策与“两头在外”、“加工制造”为主的功能定位相配套，对我国制造业发展和扩大对外贸易发挥了积极作用。随着国际国内市场深度融合，区内企业利用国际国内两个市场、两种资源的需求愈发迫切，亟待创新发展定位。《方案》提出要“规范、完善税收政策”，以适应新形势下海关特殊监管区域“外向为主、兼顾两个市场”的功能定位，实现以国际市场为主的“单向阀门”向国际国内两个市场的“双向阀门”转变。
4．整合管理。海关特殊监管区域的管理涉及多个部门，需要各部门加强协作配合。为此，《方案》提出通过“加快完善管理部门间的合作机制，实现相关管理部门信息互换、监管互认、执法互助（以下称‘三互’）”、“加强事中事后监管”、“简化整合、新设海关特殊监管区域的审核和验收程序”等措施，统一监管模式，整合管理资源，实现由事前审批向事中事后监管转变，真正做到既放得开又管得住，有效防范风险。
（二）四个优化。
1．优化产业结构。为进一步优化海关特殊监管区域产业结构，《方案》提出要“鼓励辐射带动能力强的大型项目入区发展”、“促进与制造业相关联的销售、结算、物流、检测、维修和研发等生产性服务业有序发展”、“积极推进内销选择性征收关税政策先行先试”等举措。其中，“选择性征收关税”是指区内生产的货物在国内销售时，企业可自主选择按对应进口料件或货物出区实际状态缴纳关税。该项政策有助于区内企业有效对接国内市场，优化产业结构，鼓励加工贸易向海关特殊监管区域集中。目前，该举措已在横琴新区、平潭综合实验区和自由贸易试验区海关特殊监管区域试点。
2．优化业务形态。为适应企业生产经营的客观需求，《方案》提出支持区内企业利用剩余产能承接境内区外委托加工（以下简称“委内加工”）、推进货物状态分类监管和贸易多元化试点等举措。委内加工是指区内企业利用剩余产能承接境内区外的委托加工业务，有助于企业提高生产效能。货物状态分类监管是指允许非保税货物入区储存，与保税货物一同参与集拼、分拨，根据国内外采购订单最终确定货物实际离境出口或返回境内区外。目前，该举措已在上海、福建自由贸易试验区海关特殊监管区域试点。贸易多元化是指在符合条件的海关特殊监管区域内设立贸易多元化功能区，赋予功能区内企业一般纳税人资格，开展贸易、仓储、物流配送等业务。目前，该举措已在苏州工业园区综合保税区和重庆两路寸滩保税港区试点。
3．优化贸易方式。为充分发挥海关特殊监管区域保税功能优势，《方案》提出推进新兴产业“保税+”计划，鼓励企业开展境内外维修、跨境电子商务、期货交割、融资租赁、仓单质押融资、展示交易等业务，促进新型外贸业态发展。
4．优化监管服务。上海自由贸易试验区设立以来，各有关部门创新监管制度，形成了一批可复制、可推广的改革创新成果。为此，《方案》提出要加快复制推广自由贸易试验区及海关特殊监管区域试点成熟的创新制度措施；深化“一线放开”、“二线安全高效管住”贸易便利化改革；落实“三互”推进大通关建设，加快推进“单一窗口”建设；加强口岸与海关特殊监管区域以及海关特殊监管区域间联动发展。在有效监管基础上，提升贸易便利化水平，实现安全与便利的有机统一。
四、《方案》的组织实施
在整合优化举措的进度安排上，《方案》分近期、中期、远期作出了相应部署，将一些相对成熟或可先行先试的措施安排在近期，其他措施根据实施难易程度安排在中期、远期。
——2015—2016年，进一步严格海关特殊监管区域新设审批，加快存量整合，落实退出机制，简化整合、新设的审核和验收程序；推进口岸与海关特殊监管区域以及海关特殊监管区域间联动发展；在符合条件的海关特殊监管区域积极开展内销选择性征收关税、货物状态分类监管、贸易多元化等试点；支持区内企业利用剩余产能承接境内区外委托加工；推广期货保税交割、境内外维修、融资租赁等监管制度；按照公平竞争原则开展并扩大跨境电子商务进口业务；同时，加快信息化系统建设步伐，实现相关管理部门信息互换、监管互认、执法互助，推进国际贸易“单一窗口”建设。
——2017—2018年，在总结前期试点的基础上，加快复制推广试点成熟的创新制度措施；修订完成统一的《中华人民共和国海关对综合保税区监管办法》，为整合优化提供法律保障；构建海关特殊监管区域发展绩效评估体系，健全与海关特殊监管区域发展要求相适应、相配套的制度体系。
——2019—2020年，制定综合保税区管理条例；完善相关政策；努力将海关特殊监管区域打造为自由贸易试验区的重要载体；服务“一带一路”发展战略，建立与沿线国家海关特殊监管区域的常态化和务实性合作机制。
海关总署将坚决贯彻党中央、国务院的决策部署，加强组织领导，完善工作机制，推动全国海关上下有重点、有步骤、有秩序的抓好落实工作。同时，海关作为海关特殊监管区域工作的牵头部门，将主动加强与各相关部门及地方政府的协作配合，做好业务指导和服务工作，及时督促检查并跟踪了解海关特殊监管区域整合优化工作进展情况，研究解决整合优化过程中出现的困难和问题，积极稳妥推进相关工作，确保整合优化取得实效。
