“十一五”期间，我国对外贸易体制改革的主要目标要围绕着如何转变对外贸易增长方式，提高质量、效益、水平。改革要实现的基本目标应该是：

　　1、对外贸易机制进一步市场化

　　即全部外贸活动都要建立在以市场为轴心的基础上，让市场的作用最大程度地涵盖对外贸易领域，进一步取消地方政府在对外贸易发展中的行政指令行为和指标考核。条件成熟时取消地方外贸行政管理部门，由中央政府直接实施宏观管理，直接调控外贸市场，由市场引导企业，完全实现以横向的市场经济联系取代纵向的行政推动关系。对外贸易促进的体制、方式、政策要符合市场化取向和国际惯例。

　　2、对外贸易运行进一步自由化

　　要完善符合社会主义市场经济体制发展方向和融入经济全球化的对外贸易自主经营制度和自由竞争制度。无论中央政府还是地方政府，对外贸的行政调控和促进退居非主导地位，而主要是通过市场经济制度化、法律化的规则来实现，从根本上保障对外贸易运行长期有序的自由化运作。

　　3、对外贸易管理进一步法制化

　　要强化外贸立法，建立健全规范市场运行及其市场活动的各种规则，形成依靠法律推动对外贸易发展的运行机制。外贸管理要继续向以法律、法规形式为主转变，进一步解决政策规定透明度不足的老问题。非经授权，地方政府无权自行制定有关外贸发展，包括促进政策在内的政策与法规，以实现全国外贸管理规定与政策的统一性。

　　一、改革对外贸易管理体制

　　（一）强化宏观管理职能，弱化行政性管理手段

　　随着对外贸易市场化程度的提高和政府职能的进一步转变，政府商务部门对外贸的管理主要是宏观方面的管理，主要用调控税率、利率和资金供求等宏观经济杠杆的手段来调整对外贸易。实施手段要更多地应用法律的手段，进一步完善企业准入与退出制度、外汇便利化制度、出口退税机制、通关物流体系和人员出入境制度。审批、配额等行政性手段主要是在市场机制失灵的领域和个别情况下应用。

　　与此同时，要弱化地方政府的外贸行政管理职能，强化其综合服务与促进服务功能。参照美国、日本、韩国等国家外贸行政管理模式，地方政府的外贸行政管理应进一步弱化，机构大大精简，主要职能是规范、保障、促进各类企业的外贸经营活动，条件成熟时由国家商务部统一实行“条条”管理。目前地主外经贸管理部代国家商务部行政的配额、许可证管理、分配等权限应交由商务部驻各地特派员办事处。要把职能转变到主要引导、帮助企业开拓市场，协调企业与其他政府部门关系，为企业经营提供良好的市场环境上。

　　（二）加强出口产业政策管理，形成出口产业政策管理机制

　　我国多年来的出口产业政策基本上是“大而全”、“兼顾各方”的政策，产业重点一直不突出，以增强国际竞争力、占领国际市场为基点的出口产业政策从未形成。虽然有鼓励机电产品和高新技术产品的政策，但对增强我产业国际竞争力的作用非常有限：一是政策范围过于宽泛，有限的资金和资源难于集中发挥效力；二是促进措施主要集中在出口经营环节上，易授人以柄；三是受体制制约，国有企业未能因此壮大，而民营企业又基本得不到有力支持。这与长期以来国家对外贸的宏观管理与政策调控主要集中在流通和出口环节上的传统管理体制有关。

　　因此，“十一五”期间，在外贸宏观管理上，应该从宏观政策与管理机制上构造有利于及时调整出口产业政策，有利于从科研、生产等环节加大对具有潜在国际竞争优势行业的扶持力度，尽快培育形成一批拥有自主知识产权和自有品牌的出口产品，推动我国形成优势出口产业的宏观管理体制。其核心的内容是应由国家商务部与相关产业部门或行业协会共同建立一个新的出口产业政策研究、制定与调控机制，并赋予国家商务部更大的出口产业政策决策权与相关宏观控调控手段。

　　（三）完善与外贸活动相关的市场中介服务体系和社会中介服务体系

　　建立健全完善、规范的生活资料、生产资料市场、劳务人才市场、资金市场、信息市场、证券市场、技术市场、运输市场、房地产市场、企业产权交易市场、旧货市场等市场体系。构造以提供社会福利、社会保险服务为主的社会保障机构和从事会计、审计、律师职业介绍、资产评估、劳动就业培训、信息咨询业务的社会中介服务。完善法律规定，扶持建立由企业组成的地方外贸企业行会组织，如进出口同业公会或商会，开展贸易促进与行业自律。

　　二、改革对外贸易促进体制

　　（一）建立促进主体网络

　　从世界主要贸易大国的对外贸易促进体制情况看，其主要特点有二：一是中央和地方政府都可以实施贸易促进，但侧重点和分工各有侧重，具体面向企业的促进服务更多的是由地方承担，地方政府普遍设立有官方或半官方对外贸易促进机构或中小企业开拓国际市场服务机构，为本地企业开拓国际市场提供促进服务。由于WTO要求各成员国对外贸易政策和管理要全国统一制定并统一实施，因此无论美国还是日本、欧盟国家，基本上其地方政府都没有设立外贸行政管理部门，外贸管理事务采取由中央政府在主要地区设立直属派驻机构的体制。二是中央政府外贸主管部门负责制定促进政策，但不直接承担促进事务，而是由其直属的“外设机构”（如美国贸易开发署、英国国际投资与贸易署）或相对独立的“独立机构”（如美国进出口银行、日本国际协力银行）或“半官方机构”（如日本贸易振兴会、大韩贸易振兴公社、香港贸发局）等促进机构组织实施。

　　显然，下一步外贸促进体制改革应主要解决与贸易促进相关的行政管理体制问题。可考虑的思路是：商务部负责制定贸易促进政策，但不承担具体贸易促进事务。按照我国对WTO的承诺，要进一步严格对外贸易政策的统一制定及对外贸易管理的统一实施，地方各级政府外经贸部门无权制定涉及外贸管理包括鼓励本地外贸发展的政策。商务部不再从事办展、办会、提供信息等具体的、直接面向企业或中介服务机构的促进服务。商务部贸易发展局及中国贸促会、中国进出口银行、中国信用保险公司等机构承担需在全国范围内实施的贸易促进服务。

　　（二）各类贸易促进主体合理分工，共同形成高效的对外贸易服务体系网络

　　一是要合理界定中央和地方的贸易促进分工，尽量避免重复与浪费。全国性的贸易促进服务重点是外经贸公共信息、国外市场调查以及我国商品的对外整体推介。展览、培训、贸易咨询、企业辅导、与出口相关的技术服务及其他促进服务，应主要由地方各类贸易促进机构承担。

　　二是既要健全官方机构的贸易促进功能，又要充分发挥半官方和民间贸易促进机构的作用。商务部及各级外经贸行政管理部门都有责任强化对外贸易促进工作，但是，凡是适合半官方和民间贸易促进机构开展的贸易促进工作，官方机构一般不再介入。提倡有条件的地方将地方外经贸部门与国际贸易促进机构进行必要的整合。

　　三是既要注重国内的服务网络建设，也要加快发展派驻国外的贸易促进代表机构，形成信息更加快捷、服务更加高效、国内外有机一体的服务网络。“十一五”期间，由商务部统一规划，在整合各地外经贸部门和国际贸易促进机构现有资源的基础上，陆续在全国建立100个 “出口辅导中心”，在国外建立30个的贸易促进代表机构。在我国外贸经营权完全放开后，数以万计的新企业（甚至个人）新加入外贸经营领域，成立“出口辅导中心”向他们提供各种服务是完全必要的。

　　（三）改革促进方式，建立促进绩效评估机制

　　这方面我们需要改革、完善的内容还很多，改革的方向是要学习世界各国实施对外贸易促进的成功经验，由“直接促进”为主的体制转为“间接促进”为主的体制，更多地发挥市场机制的作用。

　　从世界各国的情况看，无论是最早实施政府对外贸易促进服务的日本，还是美国或欧盟国家，政府对出口的支持促进都尽可能与市场化的运作方式相结合。普遍的方式是：政府外贸政策决策部门[1]的职能主要集中在促进服务体系的规划、资金的支持和政策的引导等方面，主要的运营、操作则交由指定的执行机构、半官方机构或民间机构办理。政府外贸政策决策机构一般既不参与促进性经营活动，也不直接办理面向企业或中介服务机构的财政资助事宜。面向中小企业提供的信息咨询、市场调查、贸易展览、专业培训、技术辅导等许多服务项目，由政府直接推荐有良好经营资质的各类中介服务机构进行商业化服务（如服务市场较成熟，政府也可不必做任何推荐，由企业直接面市场即可），服务项目完成后再由政府贸易促进机构对相关企业予以认定资助。政府贸易促进机构所直接提供的无偿服务或带有资助性质的服务采取市场化运作，以政府采购的方式委托国内外信息服务机构、研究机构、教育培训机构等各类中介机构进行。

　　此外，要建立一套科学合理的贸易促进绩效评估办法，对各类贸易促进服务的政府投入绩效情况加以评估。评估机制要达到以下目的：一是促进高效地落实政府的有关政策，二是减少促进机构“寻租”等体制弊端，三是大大财政资金的使用效率。

　　三、改革对外贸易经营体制—把进一步推行外贸代理制作为主攻方向

　　经过多年改革，我国对外贸易经营体制的市场化和开放程度已经很高。当前除了要继续清除针对中小企业和民营企业的各种歧视性待遇，为各类企业创造便捷和公平的运行环境，充分释放各类市场主体参与对外贸易的潜力外，关键是要进一步推行外贸代理制作为主攻方向。“十一五”期间推行外贸代理制改革应该主要抓好以下三件事：第一，完善法律、法规，为推行出口代理制提供制度保障。第二，逐步实行统一的出口货物“免抵退”税政策，创造条件使各类出口企业发挥各自优势，平等竞争。第三，采取综合配套措施，加强公共服务。

　　采取上述第一条措施的原因是明摆着的，只要下决心，不会有什么难度和阻力。采取第三条措施的原因是，现在客观上方方面面有许多不利于推行代理制的政策措施。如，资金问题。实行代理制后 ,主要资金压力将落在生产企业身上,但目前生产企业的流动资金状况普遍不如外贸企业。再如，所得税征抵等财务管理问题。目前对营业收入的所得税征抵办法 ,就不利于代理。由于代理出口只体现手续费收入为营业收入统计,与收购制相比营业收入大大减少。按现行办法，一个年出口 400 万美元的企业 ,如果是收购制 ,营业收入约3000多万元；如果是代理制 ,按3% 的代理手续费，营业收入仅90万元。在招待费的税前列支上,前者可以列支12万元,后者只能列支4500元,超出部分要征所得税；港杂费、海运费,商检费、短途运输费等其他费用的列支上同样有此问题。此外，外汇、海关、检验检疫等方面的许多配套问题都需要一并研究解决。从总体上看，只要下决心，这些方面的措施是不难落实的。

　　但是，要真正推进外贸代理制，最关键的是必须采取第二个方面的措施，也就是必须对现行外贸经营体制进行进一步的改革，创造使外贸企业和生产都愿意选择的外贸代理制的政策措施。对出口退税办法进一步加以改革、完善，逐步实行统一的出口货物“免抵退”税政策，创造条件使各类出口企业发挥各自优势，平等竞争，是一个推进外贸代理制的可行的“切入点”。这一改革措施的基本思路是：

　　（一）建立适用所有各类出口企业的出口货物“免抵退”税共同机制

　　换言之，今后不论何种类型的企业，不论外贸企业、内贸企业、生产企业、外资企业还是其他综合性企业，只要发生出口，其出口的退税政策一律采取“先免、后抵、再退”的同一退税办法，而不是现在的两套办法。法国、西班牙、意大利等许多国家目前采取的就是类似的办法。他们对所有贸易企业的出口货物直接免征增值税，出口货物的进项税用于抵扣国内销售发生的增值税或进口环节的税收，企业因内销或进口少抵扣不足时，允许出口企业先暂缓交税；或采取出口企业在购进货物时即予彻底免税，不征税也不退税。

　　（二）建立“出口自营与代理从宽，收购出口从严”的退税新机制

　　实行这一机制的核心内容是，不论何种类型的企业，原则上都允许其存在自营、收购和代理三种形式的出口，但在具体的退税管理手续上，要朝“促进自营与代理，控制收购”的方向倾斜。这种做法实际上是法国、意大利等国家的普遍做法。如法国对收购制采取的是“年度免税收购额度管理”和“逐笔免税额度审定”两种申报制，前者适用于经常出口、信誉好的大贸易公司，后者则是一些新的或小的企业，并且还要求担保。意大利则规定进出口商年出口销售额达到总销售额10% 以上的，才可以收购出口并按免、抵、退方式退税。西班牙还规定了出口商申报出口退税的资格条件，规定年出口额在2000万比塔（折合15万美元）以上的出口商方可申报办理退税。

　　（三）国家不再专设出口退税机关，而是将出口退税纳入常规税收征管机制中

　　也就是说，今后各类出口企业只要面向其属地的国税征管机构即可，不必像现在这样同时面对两个国税机关。尽管采取上述改革措施可能对地方财政利益格局带来调整，但总体上看对推进外贸代理制，进而促进外贸增长方式加快转变是有利的。

　　一是既推动了代理制，又体现了公平竞争原则。这一办法比之原来财税部门所提办法的最大进步，就在于使各类出口企业都保留了三种经营模式的选择权。推进代理制并不是针对外贸公司而来，而是“就事论事”，仅针对代理制而来。不仅外贸公司合理的收购制（当然这种收购制企业的比重今后将大大减少）仍将存在和发展，其他类型的企业同样可能实行收购制或代理制。

　　二是既简化了退税手续，降低了企业成本，又利于提高税务征管与监管效率。实行这一办法后，企业的退税可以不受退税计划指标约束，手续大大简便，成本相应降低；另一方面，困扰税务部门多年的征退税脱节问题将得以解决，有利于防止大规模骗税的发生。

　　三是利益格局未做过大调整，与中央、地方出口退税分担机制能够更加有效衔接。采取这一措施后，可能使相当大一部分传统外贸企业放弃一部分收购制出口而改为代理制。与此同时，由于收购制比重过大，“你中有我，我中有你”现象大量存在而使出口退税分担不合理的情况将大大减少。

　　作者：沈丹阳 博士 商务部 研究院 副院长