新一届领导层正在努力修剪政府—这只庞大的“有形之手”上的枝枝蔓蔓。
客观地说，中国仍处在名副其实的“审批经济”时代。日前，有媒体报道称，目前涉及国民经济行业分类的行政审批有1093个小类，不需审批的有233项，占21.3%，其他861个类比都需审批，占比78.7%，且分布于设立阶段或生产、流通、销售环节等。
近八成的占比，说明“发挥市场决定性作用”绝非泛泛而谈。推进行政审批改革，继而进一步规范政府和市场的关系，中央决心很大。
然而，改革本身就是触动利益的事情，更何况涉及的还是审批这种实实在在的权力。在行政审批制度改革中，各地仍常有“边减边增、明减暗增”的灰色把戏，也常有“中央放下去，省市捡起来”的隐性动作，甚至多有“有利不放、无利推让”的博弈游戏。
正如李克强总理所说，“中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇”。在国务院的简政放权迈开大步之后，地方尤其需要做到“上下对称”，真正把那些管得过死、卡得过严的审批权力交还给市场。
简政放权的“算术”
“简政放权”的每一刀，都意味着一些审批，以及审批带来的红利随之消失，意味着新的企业注册、小企业做大、更活泼和有创造力的公司出现和更多的就业机会
“一些审批事项，设立8年来竟连一次申请都没受理过！”这是2014年6月4日召开的国务院常务会上，李克强总理抖出的一个“笑料”。而这个“笑料”，却绝不会让人感觉愉悦，反而凸显出问题之艰、改革之难。
全面深化改革，简政放权是“先手棋”。从理顺政府和市场这“两只手”的关系看，简政放权是必然要走的路。正因为如此，李克强总理在去年全国两会后的记者见面会上曾郑重承诺，至少要取消和下放现有审批事项的1/3，从数字上来看，去年中央政府下放取消了416项审批事项。
截至目前，国务院常务会议已决定取消、下放行政审批等事项468项。
中央机构编制委员会办公室负责人告诉《国际金融报》记者，确定本轮取消和下放行政审批事项时，他们共梳理了社会各界通过网络平台等形式提出的2500多条建议，汇总了网民投票建议取消下放的100项前置审批事项，反馈给相关部门作为参考依据。
一位宏观策略分析师在接受《国际金融报》记者采访时表示，投资领域也一直是审批重点和改革难点，现在国内的投资项目大部分还是靠行政审批。党的十八大以来，以减少投资审批事项为重心的行政审批制度改革一直是“简政放权、转变职能”的突破口和重要抓手。
投资审批体制直接反映我国经济体制中的市场化程度。过去很长时间，政府对企业投资审批过严、过宽、过泛，使得社会资本难以进入一些前景比较好的领域，既制约了有效供给，又闲置了宝贵的社会资本。改革投资审批体制，成为各方关注的焦点。然而，有关部门相继推出的旧36条和新36条，明确鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，但其落地效果并不令人满意。
上诉宏观策略分析师认为，究其原因，是政府行政审批权限没有得到有效约束。在没有对审批权做减法和除法的情况下，社会资本的加法和乘法就很难做出来。
“深化投资审批制度改革的目标，实际上是切实落实企业投资的自主权。”国家发改委固定资产投资司司长黄民认为，投资审批制度改革遵循三个思路，即以简政放权为主线，以制度创新为支撑，以纵横联动、协同监管为保障。
削去政府伸向企业的手，是更加直接奏效的，也是在中国经济放缓了数字速度、忍受转型压力的时候，企业最需要的一大支持。
而中国如果想要摆脱一直伴随经济发展的审批制度的掣肘和束缚，当前面临的诸多阻碍和难题却很难轻易解决。
中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯告诉《国际金融报》记者，中国行政审批制度改革最早于1998年在深圳启动，而国家层面是在2001年全面展开。十几年来，从国务院层面讲，原来有4000多项行政审批事项，后来分五批共取消和调整了2000多项。而从地方来看，现在县级以上的行政审批大厅已经建立了4500多个，在一定程度上方便了老百姓。但是，改革到现在，在行政审批方面问题还很严重，适应不了经济发展的要求，在一定程度上也影响了政府施政，所以还得继续改。
政府审批的面太宽，事项过多，审批时自由裁决权太大，有时候程序不规范、暗箱操作，容易发生权力寻租。在汪玉凯看来，政府管理的事项过多，审批的门槛高，行政许可改革不够，应该让给市场的还远远不够。政府不应过多地介入市场的微观活动，影响了市场发挥对资源的基础配置作用。
和医疗改革、土地改革不同的是，行政审批制度改革是“政府革自己的命”，每减少一项审批就减少了一项权力。“这就像一个人右手拿刀砍自己的左胳臂一样，割自己身上的肉是十分痛苦的。”汪玉凯用了一个较为血腥的比喻。
审批经济仍占八成
政府部门在取消和下放行政审批权中，存在放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放等现象。这就导致我们在市场化过程中，政府对市场的干预不是少了，而是越来越多
值得注意的是，当前国民经济行业分类的审批中，仍然还有近八成类别需要审批，可见正在进行中的简政放权改革之艰巨。
改革开放之初，邓小平就曾一针见血地指出，我国目前政府体制面临的主要问题，是管了太多管不了、管不好、不该管的事情。不断加大简政放权的力度，让行政权力在合理的区间运行，才不会因为管空了或是管多了而让人觉得“可笑”，这也正是改革的深意所在。
工信部取消了基础电信和跨地区增值电信业务经营许可证备案核准，保监会取消了保险（放心保）公估从业人员资格核准许可事项，工商登记制度改革的大幕也已经拉开。
光靠政府自身改革，很难避免低效率的重复。汪玉凯认为，一次政府改革，从表面上看是机构的变化和人员的调整，但其背后是权力格局的再调整和利益的再分配。在权力部门化、部门利益化比较普遍的状态下，调整、协调部门之间的利益关系不仅非常困难，而且还会引起部门的抵触。因此，须避免行政审批改革在一定程度上走过场的现象，比如有些表象的权力让出去了，可能最本质的权力还在手中。
“中央改革决心大、动作大，但一些地方对改革的担心多、动作小，跟进不力。国务院部门下放的一些权力，被地方政府截留，出现了"肠梗阻"现象。”国家行政学院副院长杨克勤在“第五届中国行政改革论坛”上坦言，当前，政府部门在取消和下放行政审批权中，存在放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放等现象。“一些地方和部门把含金量低的事项取消和下放，对含金量高的抱着不放，有的是"卸包袱"，只把管理难度和责任大的事项下放。”
除了改革的落实环节，谈及当前简政放权的新问题，杨克勤还强调，当前部分下放事项转移承接的难度较大，有的事项从改革要求看，应该尽快移交或下放，但由于相关承接单位在人员编制、承接力量等方面存在不足，短时间内难以承接。“例如，把规划职能从市下放到区，但是区一级没有规划专业人才，没有能力做好规划。”此外，在市场监管方面，一些地方和部门存在“放管脱节”现象，对加强市场监管研究不够，办法不多。“很多部门和人员长期习惯通过审批和处罚实施管理，现在审批事项减少了，行政处罚规范了，就不知如何管理，也不愿管理。有些领域的监管力量不足，有些领域的监管体制不顺。”
杨克勤坦言，“在市场监管方面，我国现有500多部涉及市场监管的法律法规，这些法律法规政出多门，彼此不协调，造成重复监管和监管漏洞并存。”
中央机构编制委员会一位相关工作人员告诉《国际金融报》记者，经过前几轮改革，行政审批制度改革剩下的就是“硬骨头”了。
汪玉凯也持同样看法，行政审批制度改革是政府改革的重要方面，越到后面，改革的难度越大，涉及到的利益矛盾更加复杂。在这样的背景下，一旦公平正义受到干扰，就会进一步激化社会矛盾和社会冲突，给政府公共治理形成巨大的压力。在中国现行的体制框架下，政府自身改革的实质性推进，仅仅在行政体制内部进行，估计很难推进。要把政府自身改革、事业单位改革以及党政干部选拔任用制度改革等进行整体考虑和整体推进，特别要有上端改革的配合。
一位长期研究行政体制的学者告诉记者，行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。而行政审批制度改革的核心就是简政放权。市场主体是社会财富的创造者，是经济发展内生动力的源泉，只有下决心进一步打开政府职能转变的这扇大门，把该放的权力放到位，才能激发各类市场主体的创造力，增强经济发展内生动力。
“十几年来，从政府公布数据来看，我国下放的项目不少，取消项目也不少，但从企业方面来讲好像政府干预是越来越多，部门利益越来越严重，这个问题就是我们改革的真实性。这些年来，我们在市场化过程中，在政府合作方面，政府对市场的干预不是少了，而是越来越多，越来越微观。”在上述学者看来，之前改革没有专门针对一些部门的利益，但是整体上还是取得一定成效。这是大的环境问题造成的，当然也没有提出让市场占主体地位，具体表现为政府过于强势。如何减少政府对市场的不断干预，发挥市场自身的功能，“这是我们改革的任务”。
审批局与权力清单
简政放权并非一放了之，而是要放管结合，特别是在取消下放行政审批之后，更要加强事后、事中的监管
不可否认，改革红利正在慢慢释放。
2014年5月20日，天津滨海新区行政审批局挂牌成立。此次组建的行政审批局接收了18个部门18颗印章管理的216项审批职责，启用行政审批专用章，实现了滨海新区范围内“一颗印章管审批”。
天津滨海新区行政审批局一位工作人员告诉记者，以前的审批模式，窗口是一个传达室，实际上要办的件由“传达室”转到各个部门来审批，企业来回奔波。而行政审批局成立后，滨海新区发改委、经信委、建交局、教育局、文化广播电视局等18个部门的216项审批职责全部划转到行政审批局。同时，行政审批局实施审批流程再造，打破了按部门设置审批窗口的方式，按企业办理事项，建立了“车间式流水线”审批方式，现场审批率达到100%。
从5月20日至6月19日，新区审批局共完成接件11783件，办结10968件，办结率达93.1%，取得“四证一章”的企业共有598家，较去年同期559家增加39家。其中，单办件事项平均办理时间为5.67小时，与去年同期22.85小时相比，审批速度是原来的1/4。
“上午交的材料，这才半个工作日，对我们这些企业来说真的节省了很多时间成本。”在滨海新区行政服务中心大厅里，来办证件的一位小微企业负责人张先生告诉记者。
天津滨海新区成立行政审批局，改变了过去以部门工作为中心的方式，转为以居民和企业办事为导向的服务体系。南开大学副教授张志红坦言，过去一些行政部门存在重审批轻监管，甚至有以审批代监管的倾向，有了专门的行政审批局，有利于把更多的人力放在事中、事后监管上，真正实现政府履职方式的变革。
审批局运行期间,承担着行政审批的“剪刀手”和事中事后监管的“守门员”双重角色，上述工作人员向记者介绍称，目前行政审批局正在积极探索构建审批与监管协调运行机制，包括审管互动信息交流机制、重点方面专项会商机制、审查员审核机制、观察员参与踏勘机制。
“法无授权即禁止”。今年初，国务院决定向社会公开各部门审批事项的权力清单。这一管理方式的变革，也可以更多向下延伸，真正划清政府权力的界限，把行政审批事项“一刀切”。
6月24日，在浙江省人民政府新闻办举办的“推行行政权力清单制度工作”新闻发布会上，省编委办主任鞠建林介绍说，浙江省已对57个省级部门的1.23万项行政权力进行了全面梳理，最终保留了42个部门4236项行政权力，精简幅度超过六成。今后，政府部门不得在清单之外行使行政权力。25日，这份权力清单在浙江政务服务网和“浙江发布”上正式公布，这也是全国首个对“权力清单”进行公示的省份。
在汪玉凯看来，各个权力清单向社会公布以后，将进一步加强新一届政府的改革决心。去年改革还是国务院层面的，今年开始就要向地方转移了，当然国务院方面还要继续改，但是2014年重点就是地方，省、市、县。“审批权力主要下放到地方了，地方能不能用好？实际上地方行政审批改革也有很大的改革空间。”
“我们国家正处在经济社会快速发展和转型的阶段，新事物不断出现，会产生很多新情况、新问题，我们需要研究，哪些问题政府需要加以监管，哪些问题确需采取审批的方式，哪些问题可以通过制定法律法规加以规范，如果对行政审批的创设不加以严格管理，无疑会大大抵消改革的实际效果，也会影响政府职能转变的成效。”中国机构编制管理研究会会长黄文平认为，简政放权并非一放了之，而是要放管结合，特别是在取消下放行政审批之后，更要加强事后、事中的监管。减少事前审批，并不意味着部门的任务和责任减少了，相反部门的事中和监管任务加重了，不是给政府工作减压了，而是要求相关工作更细、更精、更到位。
政策落地考验政府
地方政府能不能用好下放的权力？有观点认为，随着地方“寻租”空间的增大，甚至有必要把后续监管纳入廉政风险防控管理范畴
很多人担心放松审批后，会不会演变成地方政府“权力下移”的盛宴。比如，取消之前由发改委主导的“企业投资扩建民用机场项目核准”，就需要防止一些地方不根据自身发展需要，一味追求政绩盲目上马机场项目。以去年为例，在严格审批之下，依然有逾20个机场项目或新建、或扩建，总投资额超过千亿元。那么，在取消审批权之后，地方上一度“压抑”的机场建设需求，或会被激发出来。
上述宏观策略分析师向记者强调，此次政府职能改革是“放权”和“监管”并重。国务院在这次决定当中，也明确提出“要健全监督制约机制，加强对行政审批权运行的监督”。在公布的审批项目目录当中，也单列“备注”一栏，重点强调了国土、环保等有关部门的监管职责。
过去的乱象，不仅仅在行政审批，更是在监管环节没有管好。上述研究体制改革的学者认为，如果有关部门严格监管，依法办事，保障民众的各项合法权利，那么，大型重化工、发电等项目也就不会有快捷通道，也就难以出现一窝蜂上马的乱象。
一分部署，九分落实。制定并出台好的改革方案不难，难的是如何保证这一方案在实践中得到有效落实。利益所系，投资审批改革，对政府有关部门来说，无异于“断腕之举”。要防止好的改革方案在实践中落空，还要有一系列的配套措施。当然，其难度不容低估。
安邦高级研究员贺军认为，就短期而言，中国在经济政策上要处理好“政府控制”与“放松市场”的关系。回顾以往的政府角色可以看到，紧缩调控靠政府、微刺激靠政府、金融资源配置看政府、政策资源也要看政府。如果不论经济好坏，市场都对政府有依赖，这说明市场机制仍未形成，市场化的改革也在弱化。
贺军认为，在经济低迷时，应该加大力度推进市场化改革，以一个良好的“制度基建”来迎接下一轮经济复苏。
无疑，放松审批权之后，不管是地方政府还是企业，都有了更大的自主空间，这都是值得肯定的，但政府监管职能要硬起来。上述学者认为，随着地方“寻租”空间的增大，甚至有必要把后续监管纳入廉政风险防控管理范畴，与此同时，与投资项目关系密切的国土资源、环保、安全生产监管等有关部门要更加切实履行职责，加强监管。唯有如此，放松审批权才能够真正成为经济增长的红利。
近期连续三次常务会议上，我们可以看到，“抓落实”成了高频词，“国务院决不发空头文件，所有政策措施必须不折不扣落实到位”。
据记者了解，未来国务院将通过督查、第三方评估和社会评价等方式，既督地方，也督部门，既要解决政策落实的“最后一公里”，也要解决政策落实的“最先一公里”，使简政放权改革真正惠及民生。
按照年初政府工作报告的承诺，今年要取消和下放200项以上行政审批事项。这意味着未来半年内还将取消和下放接近150项，实现这个目标不容易。届时，将提前3年完成这届政府任内砍掉1/3的行政审批任务。
每一剪刀都会痛，每一次减法，都意味着一些人丧失审批的权力以及因此获得的红利。和历史上各国简政放权的改革类似，有形手推行的放权，都会带来本系统内部的不解和阵痛。
我们可以看到新一届领导层正在努力修剪“枝枝蔓蔓”的决心，但我们也同时看到，这只有形的手中握着的是至少708万公务员，也许还意味着5300万上下的实际财政供养人数。
然而，审批改革是“破”，而“破”的最终目的是为了“立”。推动经济建设、政治建设和社会建设，这些建设就是为了更好地发展。可以“边破边立”，也可以“先破后立”，但不能“大破小立”，或者“只破不立”。
