中国铁路总公司(下称“铁总”)今年将重点推进铁路资产资本化经营和混合所有制改革。
这是3日铁总2017年工作会议传递出的消息。上月召开的中央经济工作会议也要求，铁路领域的混改在2017年要迈出实质性步伐。
作为国内最大的央企，铁总总资产近6万亿元，政企分开后改革步伐较小。多位专家表示，铁路混改的空间巨大，将以试点方式来推进，而民资进入难依然是铁路混改需要突破的瓶颈。
PPP模式提供混改思路
目前一些省级、支线、专项铁路已开展混改试点，铁路混改将以试点方式推进，混改方案已经在设计，预计很快会推出。中国工程院院士、铁路专家王梦恕日前表示，方式可多样，可以民资控股，也可以地方政府控股，还有就是一些专线完全可以由企业来修建。
铁总的改革目前还是比较保守。中国企业研究院首席研究员李锦告诉第一财经记者，铁路改革首先是政企分开，然后是总公司和各个铁路局分开，核心是网运分开，将国家铁路路网基础设施建设与铁路客货运输运营分离开来。混改应该在网运分开的前提下展开。
不过，铁路混改的空间比其他行业都要大。李锦表示，在混合所有制改革中，可以尝试把公益类和经营类的业务分开，把优良资产和不良资产分开，把业务和资产“切块”，优良资产且块头小的，可以吸引社会资本参与。社会资本分类参与投资的空间是很大的。
铁路混改在货运上或有突破。申万宏源交运分析师陆达表示，目前铁路货运行情不景气，铁总未来有望与各物流企业成立混合所有制公司，物流企业组织货源，铁路负责干线运输，提高铁路货运占比，发展多式联运。
上月，全国首条民资绝对控股的铁路杭绍台高铁在浙江台州开工。在该PPP高铁项目的投资方中，“民营投资联合体”占股51%，成为控股大股东。业内人士分析，民资成为大股东，不仅创新利用了民间资本方式，还理顺了政府、铁总公司和市场关系，增加民营资本的话语权，这或许可以成为铁路混改的一个思路。
铁路混改试点已在酝酿干线不在试点之中
铁路混改，绝对是一块难啃的骨头。单从铁路网络规模上来看，到2016年底，全国铁路营业里程达12.4万公里，其中高速铁路2.2万公里以上，稳居世界第一位。“面对如此庞大的铁路网络（且在不断增长中），如果贸然推动大规模改革，显然不稳妥。因此，中国铁路‘混改’的基本思路，即是‘从试点推进开始’。”王梦恕说。
而陆东福透露的铁路混改最新信息是：“拓展与铁路运输上下游企业的合作，采取国铁出资参股、设立合作平台公司等方式，促进铁路资本与社会资本融合发展。探索股权投资多元化的混合所有制改革新模式，对具有规模效应、铁路网络优势的资产资源进行重组整合，吸收社会资本入股，建立市场化运营企业。创新铁路发展基金发行模式，畅通企业、社会投资铁路发展基金渠道。”
记者注意到，陆东福在提及混改之前，先提出要“规范和落实铁路两级主体企业权责”。事实上，这恰是成功推进混改的条件之一。所谓“规范和落实铁路两级主体企业权责”，陆东福的阐述是，按照总公司和铁路局的职能定位，进一步优化权责划分，充分发挥两级机构的优势和主体的作用。
其中，铁路总公司统筹全路的发展战略规划、政策制度标准、企业经营目标、重大改革举措等，加强与改进对铁路局的管理。铁路局要强化市场经营主体意识，贯彻落实总公司的各项决策部署，依法在职权范围内开展经营管理工作。
在王梦恕看来，这就是一种分割，此轮铁路混改的突破口应在铁路局及其以下的范围内试点。这样，既能保证改革的“稳妥性”，又能在改革上有相当的灵活性。
陆东福的讲话给予铁路局的改革以较大的灵活性。例如，在加大综合经营开发力度方面，陆东福说，要落实铁路局土地综合开发主体责任，赋予必要的开发自主权，面向社会资本，推出一批土地综合开发项目。
铁路混改试点领域也已经在酝酿之中。王梦恕告诉记者，铁路设计领域、省级及以下支线铁路和专项铁路项目或将成为首批“吃螃蟹”的铁路混改项目。
铁路混改，绝对是一块难啃的骨头。单从铁路网络规模上来看，到2016年底，全国铁路营业里程达12.4万公里，其中高速铁路2.2万公里以上，稳居世界第一位。“面对如此庞大的铁路网络（且在不断增长中），如果贸然推动大规模改革，显然不稳妥。因此，中国铁路‘混改’的基本思路，即是‘从试点推进开始’。”王梦恕说。
而陆东福透露的铁路混改最新信息是：“拓展与铁路运输上下游企业的合作，采取国铁出资参股、设立合作平台公司等方式，促进铁路资本与社会资本融合发展。探索股权投资多元化的混合所有制改革新模式，对具有规模效应、铁路网络优势的资产资源进行重组整合，吸收社会资本入股，建立市场化运营企业。创新铁路发展基金发行模式，畅通企业、社会投资铁路发展基金渠道。”
记者注意到，陆东福在提及混改之前，先提出要“规范和落实铁路两级主体企业权责”。事实上，这恰是成功推进混改的条件之一。所谓“规范和落实铁路两级主体企业权责”，陆东福的阐述是，按照总公司和铁路局的职能定位，进一步优化权责划分，充分发挥两级机构的优势和主体的作用。
其中，铁路总公司统筹全路的发展战略规划、政策制度标准、企业经营目标、重大改革举措等，加强与改进对铁路局的管理。铁路局要强化市场经营主体意识，贯彻落实总公司的各项决策部署，依法在职权范围内开展经营管理工作。
在王梦恕看来，这就是一种分割，此轮铁路混改的突破口应在铁路局及其以下的范围内试点。这样，既能保证改革的“稳妥性”，又能在改革上有相当的灵活性。
陆东福的讲话给予铁路局的改革以较大的灵活性。例如，在加大综合经营开发力度方面，陆东福说，要落实铁路局土地综合开发主体责任，赋予必要的开发自主权，面向社会资本，推出一批土地综合开发项目。
铁路混改试点领域也已经在酝酿之中。王梦恕告诉记者，铁路设计领域、省级及以下支线铁路和专项铁路项目或将成为首批“吃螃蟹”的铁路混改项目。
一些专家由此也给中铁总开出“混改药方”。
北京交通大学经济管理学院教授赵坚曾对媒体表示，“铁路混改必须以运输主业进一步重组为前提，比如可以将中铁总重组为控股公司，全国18个铁路局重组为区域铁路公司，并使其成为法人实体。这样缩短决策链条，以使其对市场的反应更灵活，或可吸引民营资本进入一些支线投资。”
但该方案在实施上也会存在一定困难，“铁路是以固定资产为主，铁路资产骨肉相连，很难分割，更不要说出售，所以如何重组也是难题”，上述分析师认为。
首条民资控股高铁或成混改样本
相比之下，地方支线铁路，可能成为混改的一个突破口。
2016年12月23日，杭（州）绍（兴）台（州）高铁在浙江台州开工，成为全国首条民资绝对控股的铁路。
资料显示，该条铁路贯通浙江境内三个经济发达城市，全长269公里，设计时速350公里/小时，投资概算450亿元。
该PPP高铁项目的投资方由“民营投资联合体”、绍兴和台州两地政府、中铁总公司共四方组成，其中“民营投资联合体”占51%的股份，成为项目控股大股东。该高铁项目的资本金约为150亿元，“民营投资联合体”须出资75亿元以上。剩余75亿元资本金由两地政府和中国铁总按股权大小分别出资。此外，项目300亿元的资金缺口通过商业银行筹措，本息则按四大投资法人的股权大小分摊。
对于该项目的创新，有评论分析认为：一是民资进入和退出机制清晰了；二是项目亏损的补贴来源和补贴主体明晰了，不至于因项目失败，导致民资颗粒无收甚至血本无归；三是明确了项目若能赢利，民资分享赢利的权利和比例。
“杭绍台铁路不仅对于PPP项目来说有示范意义，对于铁路的混改也是有很好的示范作用，民资成为大股东，不仅创新利用了民间资本方式，发挥不同企业优势，提高项目运营能力，还理顺了政府、铁总公司和市场关系，更重要是增加民营资本的话语权，提高民资的信心，这或许可以成为铁路混改的一个思路”，上述分析师认为。
王梦恕也表示，像这些支线，只要是设计成客货两用的，从国内外经验看，基本是赚钱的，只是时间长短关系，所以对民资来说还是有吸引力的。
“大的铁路项目还是由国家统筹安排”
王梦恕对澎湃新闻表示，“就混改方案而言，大的铁路项目还是由国家统筹安排，这块是不会放开的，但现在为避免重复建设，一些省级铁路开始自己规划，这类支线铁路一般在100公里左右，甚至更短，可以开展混改，一般来说，技术标准、运营还是国家说了算，铁路建设这块可以放开，可以让铁路设计院参与进来，也可以让民资参与进来，目前多省市已经开展这方面的混改，方式也是多样，可以民资控股，也可以地方政府控股，还有就是一些专线完全可以由企业来修建”。
在当天会上，陆东福就混改内容表示，“要规范和落实铁路两级主体企业权责，推进铁路资产资本化经营，开展混合所有制改革，加大综合经营开发力度，努力提高铁路企业经营效益。”
中铁总还在盛光祖掌舵时代时，盛光祖曾公开表示，“条件具备时，铁总会考虑上市，多走市场化道路，在混合所有制改革方面，铁总也有所考虑。”
但当时业界对此一片唱衰，认为中铁总短期上市是基本不可能的事情，混改也是无法真正推进。
究其原因，上述行业分析师认为，就公司本身而言，中铁总目前更多着力于货运、附属资产盘活等方面的混改，中铁总打算将这些附属资产委托外部经营管理或者剥离、出售，但这些仅仅是中铁总相对表面部分，而核心部分的运输和建设领域仍然没有打破垄断，引入市场资本。
“但民资想进入也会有很多担心，比如说中铁总高负债问题，现在每年还本付息超过千亿；官僚思维，部分权力过于集中和工作不透明；配套改革方案基本没有；还有一个根本问题是，政府和市场的关系没有理顺，公益性和商业性的界限模糊，这会产生很多市场问题，民资进来连市场主体都没有，更不要说有什么话语权。所以民资进来的意愿很低，从目前来看民资成功入股铁路的案例仅仅只有京沪高铁，而且京沪高铁的股东是社保基金之类的，带有很明显的行政色彩”，上述分析师称。
