进入7月，中央高层对铁路改革频频发声，核心直指铁路投融资改革领域。
国务院总理李克强7月9日在广西调查、7月16日在北京召开专家企业家座谈会时，多次强调宏观经济要稳中求进，确保今年GDP增长目标达到7.5%。而稳增长的根本之策是立足内需，其中在投资方面，主要是推动基础设施建设，尤其是中西部地区的铁路建设。
铁路仍是拉动经济增长的重要引擎，要“早开工早建设”。但是，钱从哪里来？“改变投融资体制，通过财政贴息，保证收益高于贷款利息一两个点，就可以从社会融资，要抓紧落实。”李克强称。
在7月24日的国务院常务会议上，李克强再次强调，要按照统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套的基本思路，推进铁路投融资体制改革，这是继铁路机构改革、实现政企分开后的又一重大改革举措。
投融资体制改革当下如箭在弦上，不得不发。但中国铁路总公司（下称中铁总公司）此时正处于两难境地：在诸项改革启动前，2.84万亿元债务如大山压顶，苦于未有解决方案；而投融资改革的前提——市场化改革又裹足难行。
一位中铁总公司内部人士对财新记者表示，国务院把加大铁路基建投资作为稳增长的重要抓手，要求中铁总公司今年必须拿出投融资体制改革具体方案，从明年起，支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放。融资的主要方式是成立铁路产业投资基金，最迟在明年“两会”前公布基金筹集方案。
多位业内人士分析指出，中铁总公司上月走出铁路改革第一步——货运组织改革，思路是正确的，虽然目前并未显现成效，但是为客运改革、路局改革、机构改革铺了路。无论最后是网运分离，还是按区域划分，铁路改革按此顺序渐次展开，投融资体制改革最终可水到渠成。但现在，如要将融资改革提前推进，就得先划分公益性与商业性投资，解决铁路调度权、定价权、清算透明度等问题。如果没有这些市场化改革，社会投资资金不会贸然进入，融资改革就会成为无源之水。
上述中铁总公司人士对财新记者透露，6月底、7月初，总公司内部通过各种形式对下一步铁路改革问题展开了讨论，投融资体制改革、货运组织改革、客运改革、路局改革都是重点话题，但一个很有意思的现象是，讨论的焦点最后都集中在巨额负债如何解决的问题上。也就是说，铁路系统当前最关注和急于解决的问题还是债务问题，而非改革问题。截至2013年一季度，中铁总负债合计2.84万亿元，负债率为62.31%。
事实上，刚从铁道部脱胎而来的中铁总公司很难从各项改革中获取短期利益，而2.84万亿元负债的压力却是实实在在的。虽然在中铁总公司的组建方案中，国家提出建立铁路公益性运输的补偿机制，对铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资等公益性铁路经营项目，以及青藏、新疆等公益性铁路线路亏损予以适当补贴，但并未对此出台明确措施。据财新记者了解，中铁总公司提出对定价较低的“绿皮车”（普通列车）提价或给予财政补贴，与有关部门商谈数月亦无结果。
改革步步紧逼，中铁总公司显然无路可退。化解巨额债务路径未明，铁路投融资体制改革却被套上了紧迫的时间表。过去铁道部曾出台多项鼓励民间投资的措施，实质进展却不大；这一次，在更高层的推动下，变化会发生吗？
民资如何入铁
据财新记者了解，铁路投融资体制改革的初步方案已通过非正式方式上报国务院。而中铁总公司日前正会同国家发改委对方案最后定稿，计划于年底前向国务院递交正式报告。
一位熟悉铁路系统的分析人士表示，在铁路投融资体制改革方案中，如何吸引民间资本投资铁路是重头戏，方案初步拟定以建立铁路投资基金为方向，解决铁路建设资金短缺问题，期望基金起到铁路投融资平台的作用，并保证投资人最低收益。这一方案在数年前就讨论过。
这位人士透露，发改委曾主张引导社会资本投资既有干线铁路。但中铁总公司认为，干线线路的投资成本高、收益低、见效慢，社会资本未必有兴趣，而筹集成立铁路产业发展基金，以固定期限、固定收益来吸引社会资金则比较可行。产业基金能保障收益，中铁总公司也能节省利用资金的成本。
吸引民间资本投资铁路，可谓老生常谈。早在2002年中国加入世贸组织时就曾发布《外商投资产业指导目录》，承诺铁路建设、运输、装备制造和多元经营四大领域鼓励非公资本进入；2005年7月，铁道部出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》；2012年5月铁道部再次发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》。十年间指导意见发布不少，但民资参与铁路投资进展不大。
另一位中铁总公司内部人士透露，所谓吸引民间资本投资，其实每次都是铁路部门迫于经济形势、外界舆论、改革压力而被动提出，并非其主观意愿。民间资本始终难以逾越“玻璃门”。原因很简单，铁道部当时作为政企合一的部门，基建投资是一种政府行为，无论是银行贷款还是发行铁路债信用等级都很高，基本可以解决投资资金来源问题。而向社会资本融资，费时费力，势必让渡部分利益，尤其只有赚钱的线路才有融入社会资本的可能，一贯强势的铁道部并不希望和民间资本分羹，更遑论与其争夺话语权。
而现在，如果引入社会融资体制，最后可能给中铁总公司剩下的就是那些赔钱的公益线路、普客线路，这对已经公司化的中铁总公司来说更难接受。“所以，铁路融资体制改革最需要解决的是铁道部门的内在动力问题。”这位中铁总公司内部人士称。
2011年筹建的蒙西至华中地区铁路煤运通道（下称蒙西铁路），其融资意向为政府主导、多元化投资、市场化运作，但在具体股权结构谈判时，铁道部一再要求绝对控股，谈判许久不得进展。2011年9月，国家发改委要求蒙西铁路单一股东的股份不超过50%。这一原则最终让铁道部绝对控股蒙西铁路的计划落空。但即便如此，铁道部还是做到了相对控股蒙西铁路。
铁路实际不差钱？
2013年中铁总公司固定资产投资为6500亿元，其中基本建设投资5200亿元。不仅投资总额较2012年新增200亿元，资金来源在年初就已确定。其中，来自银行贷款2328.5亿元；铁路建设债券1500亿元，两项占铁路基建投资总额的70%，债券融资和银行贷款仍是铁路建设资金的最主要来源。而地方及企业出资700亿元，仅占13%左右，这其中还包括大量的地方政府投资公司的资金，真正来自民间的资本少之又少。
中铁总公司7月14日公布公告显示，2013年上半年，铁路基本建设投资1869.72亿元，同比增加25.7%。上半年铁路基建投资完成全年计划的35.96%。和往年相比，这一进度基本正常。
一位接近中铁总公司运输局的人士对财新记者透露，当前已开工全部铁路项目至完工至少需要3万亿元-3.5万亿元。为力保在建项目，上半年新建项目的上马远低于去年同期水平。财新记者从中国铁建、中国中铁、中国南车和中国北车等相关人士处了解的情况也印证了他的说法。
今年上半年，铁路基建领域的上市公司中国中铁和中国铁建，中标项目不过500多亿元，这与2012年上半年两家公司共中标2000亿元铁路基建合同有天壤之别。而铁路交通装备制造商中国南车、北车则更加惨淡。上半年两家公司的合同项目几乎都来自地铁和海外项目，与中铁总公司签署的合同均为机车车辆检修合同，公开披露信息中无一笔新造机车车辆合同。中国北车人士对财新记者表示，“这种情况在近几年中没有出现过”。
全年投资落实情况看上去不容乐观。但上述中铁总公司人士仍轻松地表示，自今年3月总公司成立后，铁总主要忙于“三定”（即定岗、定员、定责）工作，5月中旬以后主要精力又在货运组织改革上，对基建投资关注较少。但他仍认为，下半年铁路基建投资定会大幅提升，“完成全年投资计划没有问题”。
铁路投资一贯有前低后高的趋势。以2012年为例，上半年铁路固定资产投资只完成全年计划的33%，到8月份仅完成43%左右，但从9月始投资一路高歌猛进，年底四个月共完成3594.82亿元，占全年计划总投资的57.06%，超额完成全年计划。
今年7月23日，中铁总公司成功发行了2013年第一期中国铁路建设债券，发行总额200亿元，期限十年，债券招标利率区间为4.15%-5.15%，最终定价为4.95%。发改委已批复同意中铁总公司2013年分期发行铁路建设债券总计1500亿元，将惠及73条铁路项目。
可见，当前中铁总公司在基建投资上仍能找到金主，投资形势并不局促。从另一个角度看，铁路对社会资本不会太看重，这也让一些业内人士对新一轮铁路融资改革再次流于形式表示担心。
但中铁总公司亦很清楚，靠国家政策支持的发债与贷款难以持续，必须增加资本金才能改善负债率，尤其下一步如果加大投资，引资就变得比较迫切。
投资人观望
从投资人角度来看，市场化改革是投资铁路的大前提。多位分析人士对财新记者指出，政企分开只是改革序幕，当前中铁总公司仍一家独大。如货运组织改革一样，投融资体制改革同样缺乏体制基础的支撑。
就此，北京交通大学经济管理学院教授赵坚称，以下几个方面的改革不做，民间资本就难以进入铁路。首先，中铁总公司仍承担着公益性运输，这导致整个铁路呈现亏损。郑州铁路局党委书记杨建祥曾表示，2011年铁路公益运输线路亏损700亿元，这不利于铁路企业确立市场主体地位，如果继续采取强制服务、交叉补贴来实现，无疑会制约铁路运输企业市场主体地位的形成和产业改革进程。如果公益性与商业性不能分开，民间资本怎可能有意愿进入？
其次，当前铁路仍实行统一调度指挥，民资进来后，有车、有线，但能不能跑、怎么跑，还是中铁总公司一家说了算，民资没有自主经营权。目前，调度权能否下放问题，在铁路内部争议很大。第三，清算体系的障碍。民资进来以后，很难直接从市场获得收入，而要从中铁总公司的清算中分得利润。目前铁路清算不透明，成本核算难，厘清清算体系尚需时日。第四，定价权也完全掌握在中铁总公司手中，民资进来后连市场主体都不存在。
赵坚所说的这几个障碍，在京沪高铁投资案例中都得到了印证。京沪高铁是铁道部第一次尝试在高铁中引入市场化机构投资者，引入了平安保险、社保基金等260亿资金。2012年下半年，平安和全国社保基金要求退出，希望铁道部回购股权，而退出的原因并非京沪运营不佳，恰恰是上述无定价权、公司治理不规范、铁路清算系统不透明等问题（参见本刊2013年第5期“投资者提议退出京沪高铁”）。
另有分析人士称，铁路投融资体制改革要遵循一定的顺序，只有货运改革、客运改革、路局改革、机构改革等一系列市场化改革到位，市场主体清晰了，成本核算与清算体系透明了，投融资体系的建立自然水到渠成。
