将于今年7月1日实施的《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》(以下简称《程序规定》)是海关规范办案程序的一项重要举错。海关总署政法司马军对《程序规定》在第一时间进行了全面解读。
一、《程序规定》的意义主要体现在以下几个方面：
(一)《程序规定》是海关行政法制建设中一部重要规章。
行政管理制度逐步实现法制化是社会主义和谐社会发展的必然趋势。近年来，我国行政法制建设有了长足发展，行政实体法立法方面日益完善，行政程序法的立法进程也明显加快，行政程序法、行政强制法已进入立法阶段。因此，尽快适应国家行政法制建设需要，加强海关行政程序立法，保障行政权的正确行使，规范行政执法和行政处罚活动，已成为海关行政法制建设的迫切需要。《程序规定》正是适应这种形势，在规范海关办案程序、行政强制程序等方面作出了详尽的规定。它对海关办案人员、特别是基层的执法人员提出了更高的要求，使海关在这个领域的执法手段更加透明和公开。
(二)《程序规定》的实施能够保障海关正确行使行政处罚权。
随着国家经济的繁荣和对外贸易发展，参与国际贸易经营主体的范围和数量不断扩大，海关作为国家进出关境的行政管理机关，其行政处罚权行使所涉及的社会层面也必然不断增多，影响不断扩大。制定《程序规定》，保障海关正确行使行政处罚权，不仅是贯彻海关“依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”工作方针的重要举措，也是海关向社会彰示执法为民，切实保障行政相对人合法权益的重要方式。
(三)《程序规定》的实施能够使海关管理相对人依法监督海关办案。
《程序规定》对海关办案程序的每一个环节都作出了明确细致的规定，海关执法关员不仅要严格依法办事，还要自觉接受管理相对人监督。《程序规定》实际上起到了“透明窗”的作用，它将海关办案的一整套程序展现在管理相对人面前，这种做法是关务公开的一项重要举错。
二、《程序规定》的内容主要体现在以下几个方面：
(一)关于《程序规定》内容结构的特点。
《程序规定》共7章97条，主要内容涵盖了海关办理行政处罚案件的基本程序制度，包括案件调查、审理和执行环节的一般程序，以及海关简单案件处理程序等内容，完整地涵盖了海关办理行政处罚案件的整个流程。在“总则”一章中提出了“公正效率原则”，明确：海关办理行政处罚案件应当公正、公开、及时和便民；同时提出了“尊重少数民族语言的原则”，即海关办理行政处罚案件，在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，应当使用当地通用的语言进行查问和询问。对不通晓当地通用语言文字的当事人，应当为其提供翻译人员；同时还提出了对案件涉及的“商业秘密、或者个人隐私，应当保守秘密”，充分保护相对人合法权益。
(二)关于《程序规定》的时效制度。
《程序规定》将时效制度全面引入，贯穿于行政处罚程序的始终，在回避的申请、决定、扣留的实施、延长期限，处罚时效，法律文书的送达，强制执行，执行终结等各个环节均进行时效限定，使时效制度成为本规定中的一项基本制度。如《程序规定》对当事人及其代理人提出回避申请的，海关“应当在3个工作日内作出决定并且书面通知申请人”；对海关驳回回避申请有异议的，当事人及其代理人“可以在收到书面通知后的3个工作日内向作出决定的海关申请复核1次，作出决定的海关应当在3个工作日内作出复核决定并且书面通知申请人”。《程序规定》对海关法律文书公告送达规定了“自发出公告之日起满60日，视为送达；对在中华人民共和国领域内没有住所的当事人进行公告送达，自发出公告之日起满6个月，视为送达”。海关在查处案件过程中，如果需要扣留当事人的货物、物品、运输工具或者其他财产以及帐册、单据等资料，扣留的期限“不得超过1年，因案件调查需要，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以延长，延长期限不得超过1年”。《程序规定》规定，当事人缴纳罚款如果有困难，可以申请延期缴纳。海关在收到当事人的延期申请以后，“应当在10个工作日内作出是否准予延期、分期缴纳罚款的决定”。总之，时效制度的设立，将保障海关行政处罚程序的合理运作，有利于海关及时地履行法定职责，排除各种行政处罚障碍，提高行政处罚效率，同时最大限度地保护当事人的合法权益。
(三)关于《程序规定》的回避、双人办案与表明身份制度。
回避制度是体现公正执法的重要手段，与案件有关的人不能参与办理案件，也不能变相干扰办案。因此，《程序规定》从第8条——第13条详细规定了办案人员应当回避的情形、回避决定作出的程序、回避的复核、其他非办案人员适用回避的情形等。这里特别规定了当事人对驳回回避申请有异议的，可以申请复核1次，以充分保护当事人合法权益。
《程序规定》还规定了双人办案制度，即“海关在调查、收集证据时，办理行政处罚案件的海关工作人员不得少于2人”；规定了表明身份制度，海关办案人员在办理行政处罚案件中“应当向当事人或者有关人员出示执法证件”。目前，办理行政处罚案件的海关人员都需持“查缉证”上岗，无证上岗即属违法。
(四)关于《程序规定》的送达制度。
送达海关法律文书特别是涉外送达海关法律文书是保证当事人知晓海关具体行政行为的法律手段。由于在行政法中没有关于送达的专门规定，行政法律文书的送达都是参照民法的送达程序执行。但由于民事法律关系和行政法律关系的不同，海关在送达方式上不能完全适用民法的有关规定，如不能委托驻华使领馆或中国驻外使领馆送达等。同时，随着我国外国人管理制度的改革和发展，在华有住所或委托有代理人的外国人、双重国籍甚至无国籍的海关行政管理相对人越来越多；由于海关执法的特点，即使是无住所、无委托代理人的外国人或无国籍人的，在特定条件下(如旅检现场)完全可以直接送达。《程序规定》结合海关执法实践的特点，根据民法关于送达的法律精神，对上述程序作出了明确规定。首先，“海关送达法律文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交其同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收”。如果受送达人拒绝签收，送达人在见证人在场的情况下，在送达法律文书上注明事由，将法律文书留置在受送达人处即可。其次，如果直接送达法律文书有困难的，可以委托其他海关代为送达，或者邮寄送达，当然，委托送达的一定要出具委托手续；邮寄送达的一定要以收件日期为送达日期。再次，对于送往境外的法律文书海关可以直接向受送达人在国内设立的代表机构或者有权接受送达的分支机构、业务代办人直接送达。第四，对于一些特殊的受送达人，如军人、被监禁或者被劳动教养的人，海关可以通过军人所在部队团以上的政治机关、监所、劳动教养单位转交。最后，对于直接送达、委托送达、转交、邮寄送达都不能送达的，海关应当公告送达。为了保证当事人能够及时了解海关送达法律文书的内容，海关公告送达法律文书要在海关公告栏内张贴；对于行政处罚决定书送达的，还要在当地报纸上刊登公告。
(五)关于《程序规定》的证据采集制度。
海关行政执法的多年实践表明，由于缺乏统一的证据尺度和标准，海关执法不统一的现象时有存在,甚至因证据问题导致海关行政赔偿，当事人对海关执法提出了一些不同看法。为此，《程序规定》根据《海关行政处罚实施条例》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，结合海关行政管理的具体特点，建立、细化了有关证据采集制度，为海关行政执法中证据的收集、固定提供了强有力的法律支持，也使海关行政处罚的作出更加符合司法审查的评判标准。
第一，关于鉴定结论问题。在海关办理案件过程中，经常需要对有关货物、物品进行取样化验、鉴定，《程序规定》规定，当遇到这种情况时，“由海关或者海关委托的化验、鉴定机构提取样品”。同时还要求，提取样品时，“当事人或者其代理人应当到场；当事人或者其代理人未到场的，海关应当邀请见证人到场”。为了保证提取的样品真实有效，对“提取的样品应当予以加封确认，并且填制提取样品记录，由办案人员或者海关委托的化验、鉴定机构人员、当事人或者其代理人、见证人签字或者盖章”。为了保证证据不灭失，对于易腐、易烂、危险品等需要先行变卖的货物、物品，海关“应当提取1式2份以上样品”。对需要化验、鉴定的货物、物品，海关要“交由海关化验鉴定机构或者委托国家认可的其他机构进行”化验、鉴定。最终出具的化验报告、鉴定结论“应当载明委托人和委托化验、鉴定的事项，向化验、鉴定部门提交的相关材料，化验、鉴定的依据和使用的科学技术手段，化验、鉴定部门和化验、鉴定人资格的说明。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程”。由于化验、鉴定是取得证据的一种重要形式，为了慎重，《程序规定》规定，“当事人对化验报告、鉴定结论有异议的，可以申请重新化验、鉴定1次”。为了减轻当事人负担，《程序规定》规定，一般情况下，化验、坚定费用由海关承担。但是，如果当事人申请重新化验、鉴定，而化验、鉴定结果没有改变的，费用则由当事人承担。
第二，关于查询当事人存款、汇款问题。海关在调查走私案件过程中，需要对案件涉嫌单位或者涉嫌人员在金融机构、邮政企业的存款、汇款进行查询、调查。查询存款、汇款直接涉及当事人隐私，因此《程序规定》规定，遇此情况“需要经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准”。作为海关调查办案人员，查询存款、汇款的范围是所要查询的存款、汇款必须与走私嫌疑人及走私行为有关，即属于走私嫌疑人与其涉嫌的走私行为有牵连的人的存款、汇款，或用于走私违法，或为走私违法所得。通过查询存款、汇款，可以查明案情，查清走私违法嫌疑人有无走私违法行为，走私违法行为轻、重的事实；查询存款、汇款的目的是通过查询存款、汇款，防止赃款转移，挽回和减少损失，发现新的走私违法线索，扩大调查成果。如果超出了上述范围和目的，当事人有权要求金融机构或者邮政企业拒绝查询。
第三，关于电子证据问题。随着科技的发展，海关办案中涉及到的电子证据越来越多，如计算机介质、音像资料等。电子证据与其他证据相比，具有鲜明的特点，也更能反映事实的客观性。因此收集电子证据作为办案的依据越来越重要，《程序规定》分步骤对收集电子证据作出了明确规定。首先海关收集电子数据或者录音、录像等视听资料“应当收集原始载体”。收集原始载体有困难的“可以收集复制件，注明制作方法、制作时间、制作人、证明对象以及原始载体存放处等”；其次海关对收集的电子数据或者录音、录像等视听资料的复制件“应当进行转换，电子数据能转换为纸质资料的应当及时打印，录音资料应当附有声音内容的文字记录”。
(六)关于调查程序的设定。
调查程序是行政处罚程序的主要环节，只有在违法事实调查清楚，证据确凿充分的情况下，才能确定违法行为性质并依法对相对人实施行政处罚。正是基于此，《程序规定》对调查程序中的查问、询问，检查、查验、担保、扣留进行了全面详细地规定，将步骤设定得尽可能的细致，以充分保障海关的执法统一性、可操作性，保护当时人合法权益。
首先，海关查问违法嫌疑人、询问证人充分考虑保护其合法权益：(1)查问、询问前要告知其依法享有的权利；(2)查问、询问时，海关办案人员可以到其所在单位或者住所进行查问、询问；(3)查问、询问笔录要交给当事人阅读、核对，或者向其宣读；(4)查问、询问笔录有误，允许当事人更正或者补充；(5)查问、询问不懂中文的外国人要给其提供免费翻译人员。查问、询问聋哑人时，应当有手语翻译参加；(6)第一次查问、询问时，要详细记录当事人有关情况；(7)接受查问、询问的当事人不满18周岁的，查问、询问时，海关应当通知其父母或者其他监护人到场；(8)允许当事人自行提供书面陈述材料。
其次，海关检查运输工具和场所、检查走私嫌疑人身体、查验货物、物品应当严格依法进行：(1)检查有关场所、查验货物、物品要制作检查、查验记录，真实、客观、详细地记载检查、查验情况；(2)检查走私嫌疑身体，不得在公开场合检查，要在隐蔽的场所或者非检查人员视线之外；(3)检查走私嫌疑人身体务必由2名以上与被检查人同性别的办案人员执行；(4)检查走私嫌疑人身体，办案人员可以请医生协助，必要时也可以到医疗机构做专业检查。
(七)关于对扣留的货物、物品、运输工具先行变卖的条件。
在海关实际工作中，采取扣留措施往往会涉及一些涉嫌违法的危险品，或者鲜活、易腐、易烂、易失效等不宜长期保存的货物、物品及所有人申请先行变卖的货物、物品、运输工具，上述被扣留的有关货物、物品、运输工具如不及时处理，将会严重危及人民的生命财产的安全和社会公共安全，有可能会给人民、社会和当事人、所有人带来不可估量的损失。原则上海关依法扣留的货物、物品、运输工具，在人民法院判决或海关处罚决定作出之前是不允许处理的。因为上述被扣留物，在人民法院未判决或者海关未作出处罚决定之前属于待处理物，其所有权还没有转移，性质也没有最终确定，甚至还有可能发还给当事人(如最后决定上述扣留物不予没收)，因此，要是提前处理上述被依法扣留的货物、物品、运输工具，将会侵犯所有人的合法权益，有可能给当事人、所有人造成难以弥补的损失。但是，考虑到社会的公共安全、人民的生命财产和当事人、所有人的合法权益，对被扣留的货物、物品、运输工具，如果是危险品、鲜活、易腐、易烂、易失效、易变质等不宜长期保存范围的，或者经所有人申请先行变卖的，可先行予以变卖。但是，采取先行变卖措施“应当经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准”；海关在变卖前“应当通知先行变卖的货物、物品、运输工具的所有人”；如果变卖前无法通知的，海关“应当在货物、物品、运输工具变卖后，通知其所有人”。
(八)关于案件调查中止和终结制度。
海关办理行政处罚案件一般会有三种结果，一是案件事实清楚、证据充分、办案程序合法，可以作出行政处罚；二是出现某些情况，中止案件办理；三是案件没有办理下去的必要，终结案件。海关办理行政处罚案件，在立案后“发现当事人的违法行为应当移送其他行政机关或者刑事侦查部门办理”时，应当中止办理案件，立即移送上述部门。海关办理行政处罚案件过程中，还会出现类似“作为当事人的自然人死亡”、“没有违法事实的”、“作为当事人的法人或者其他组织终止，无法人或者其他组织承受其权利义务，又无其他关系人可以追查的”等情形，此时，就要终结办理案件。
(九)完善了处罚告知、复核、听证制度。
在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人处罚的内容，包括其违法事实、证据情况、适用依据、办案程序、当事人享有的权利等。同时还应允许其陈述、申辩，如果要求听证，海关还应举行听证，充分听取其意见。这一系列措施都是以维护当事人合法权益为目的，切实做到执法的公正、公平、透明、高效。尤为重要的是，《程序规定》对当事人提出申辩的，规定“海关不得因当事人的申辩而加重处罚”，但是海关发现新的违法事实除外。
(十)关于重大案件集体讨论制度。
为慎重处理案件，保证案件定性准确、事实认定清楚、办案程序合法、适用依据正确，对于一些复杂疑难的重大案件，除按正常程序依法报审外，还应经集体讨论决定。《程序规定》规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，应当由海关案件审理委员会集体讨论决定”。
(十一)关于发还程序。
在实践中，海关有大量需要发还给当事人的各类款项，包括案件抵押金或者扣留货物、物品等用于抵缴处罚后的剩余款项。许多情况下，相关款项由于当事人未办理手续而长期在海关的帐户上挂帐，不但给海关执法带来困难，也会给当事人带来损失。《程序规定》规定“将当事人的担保抵缴或者将当事人被扣留的货物、物品、运输工具依法变价抵缴罚款之后仍有剩余的，应当及时发还或者解除扣留、解除担保”，这样做，既满足解决实际问题的客观需要，也起到降低执法风险的作用，同时最大限度地保护当事人切身利益。
(十二)关于阻止当事人出境问题。
海关的行政处罚决定一旦作出后，就具有权威性和有效性，但是，如果海关发行政处罚决定得不到有效的执行，则该处罚决定将毫无意义，将起不到打击、惩处走私违法当事人的目的，国家的利益和社会的公共利益将得不到保障，广大人民群众的合法权益将得不到维护，因此，海关的行政处罚决定只有得到了有效的执行，整个处罚决定才算完整。为了保证海关行政处罚决定的有效执行，国家赋予了海关有部分强制执行权和申请人民法院强制执行的权利。在海关的实际工作中，如果当事人在我国境内的，其在海关行政处罚决定所规定的期限内一旦未自觉履行义务，则海关可以通过强制执行权或者申请人民法院强制执行等手段迫使当事人履行义务。但是，如果当事人在缴清罚款、违法所得和依法追缴的货物、物品、走私运输工具的等值价款之前离境的，海关将难以采取强制执行措施，特别是对于在我国境内没有固定、永久的住所的境外当事人，如果其在既没有履行海关行政处罚决定所确定的义务即缴清有关款项，又未向海关提供有关担保的情况下，一旦离开我国境内，则海关对其所确定的义务，即海关的行政处罚决定将难以得到彻底的执行。因此，《程序规定》要求“受海关处罚的当事人或者法定代表人、主要负责人在出境前未缴清罚款、违法所得和依法追缴的货物、物品、走私运输工具的等值价款的，也未向海关提供相当于上述款项担保的，海关可以通知出境管理机关阻止其出境”。
(十三)关于简单案件处理程序。
海关每年查办的近3万多起的行政处罚案件，相当一部分是行邮渠道和货运现场部门处理的案件，其中许多案件的违法事实是经过现场调查就能够做到事实清楚，证据充分，可以当场对当事人作出行政处罚的。此类案件对当事人来说也是迫切希望得到及时处理，以便尽快通关，降低商业成本。因此，从某种意义上讲，提高行政效率就意味着对当事人合法权利的有效保护。对这类案件，海关以往的做法是简化执法程序，特别是案件审理程序和执行程序方面都给予了简化，但以前除了《海关总署关于行邮现场即决案件处理有关问题的通知》外，没有其他法律、法规对其当场处罚程序上的合法性予以确认，使海关简单案件的办理程序缺乏法律依据。为此，《程序规定》规定了简单案件的程序规则。首先是简单案件的范围，即“行邮、快件、货管、保税监管等现场业务及其他海关监管业务中违法事实清楚、违法情节轻微的案件”；其次是简单案件的告知程序，即“海关进行现场调查后，可以直接制发行政处罚告知单，当场由当事人或者其代理人签收”；再次是当场对当事人进行处罚的情形，即“当事人当场放弃陈述、申辩或者听证权利；当事人当场进行陈述、申辩，经海关当场复核后，当事人或者其代理人接受复核意见”。简单案件制度的确立，进一步规范了海关执法实际中的当场处罚案件程序，强调在依法的前提下，既节约行政成本、提高行政效率，也有利于保护当事人的合法权益，充分体现海关行政处罚服务经济促进发展的宗旨。
