品、尤其是某些大宗初级产品，我国进口依存度更高。不仅如此，在国家总体上已经摆脱“外汇缺口”约束、外汇储备居高不下、人民币升值压力与日俱增的情况下，我国必然要走向适度扩大进口规模，进口贸易对国民经济的影响日益扩大，相应应当对改进进口管理、提高进口贸易的综合效益给予更多的关注。
究其本质，任何进口管理都是政府对贸易的某种干预，亦即对完全自由贸易的某种偏离；为此，我们必须确认改进进口管理的政策目标，然后在符合国际贸易规则有关例外原则的前提下寻找可供选择的政策工具。
一、改进进口管理的政策目标
（一）改进进口管理的政策目标
我国在进口管理方面具有多重目标，而这些目标之间往往存在一定的冲突，我们的工作就是要在这些目标之间取得最优平衡：
在初级产品贸易领域，我国既是全世界名列前茅的初级产品进口大国，本国国内许多初级产品生产规模也相当可观，必须统筹利用国内外资源，而不可片面依赖进口资源。
因此，我国在初级产品进口管理方面应当兼顾以下三大核心目标：保证资源供给、进口资源供给成本最小化、国内资源开发收益最大化。
在技术与制成品（尤其是资本设备）进口管理方面，我们同样需要兼顾三项目标：其一是大力进口为我国经济发展所必需、但国内又无法提供的关键技术和资本装备，满足我国当前经济增长的需要；其二是避免过多、增长过快的进口垄断国内市场，损害国内制造业发展的潜力，危及我国经济持续增长的前景；其三是进口成本最小化。
（二）世贸组织规则有关例外原则
关贸总协定／世贸组织这一多边贸易体系要求全体成员承担普遍最惠国待遇、关税减让、普遍取消数量限制等旨在实现自由贸易的义务，但同时也允许成员方在某些例外情况下部分豁免其上述义务，我国为了达到进口管理政策目标，需要在符合这些例外规定的前提下寻求合适的管理政策工具。这些例外主要有：
1、反倾销税和反补贴税（《1947年关贸总协定》第六条）；
这方面的条款在我国适用性较强。
2、为保障国际收支而实施限制（《1947年关贸总协定》第十二条）；
这一条款适用于大多数发展中国家，但鉴于我国外汇储备多年位居世界第二，在可预见的未来，我国难以引用这一条款干预、调节进口。
3、对某些产品进口的紧急措施（《1947年关贸总协定》第十九条）；
这方面的条款在我国适用性较强。
4、一般例外（《1947年关贸总协定》第二十条）；
《1947年关贸总协定》第二十条规定的一般例外情形如下：
保护公共道德；保护人类、动物或植物的生命或健康；与黄金或白银进出口有关；为保证与本协定规定不相抵触的法律或法规得到遵守所必需的措施，包括与海关执法、根据第二条第4款和第十七条实行有关垄断、保护专利权、商标和版权以及防止欺诈行为有关的措施；与监狱囚犯产品有关的措施；与保护具有艺术、历史或考古价值的国宝所采取的措施；与保护可用尽的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施；为履行任何政府间商品协定项下义务而实施的措施；在作为政府稳定计划的一部分将国内原料价格压至低于国际价格水平的时期内，为保证此类原料给予国内加工产业所必须的数量而涉及限制此种原料出口的措施；在普遍或局部供应短缺的情况下，为获取或分配产品所必须的措施。
上述例外原则对我国进口管理有一定适用性，但某些需要进一步发展。
5、安全例外（《1947年关贸总协定》第二十一条）；
这一条款对我国大部分进口贸易管理并不适用，除非经过发展可以在某些情况下针对某些大宗初级产品、核心部件的贸易适用。
（三）可供选择的主要进口管理政策工具
1、提供公共信息和服务
提供公共信息和服务是政府管理进口贸易的基础职能，各国经济体制不同，政府对外贸的干预程度、干预方式都存在差别，但无一例外要向企业提供公共信息和服务，只不过提供的方式各不相同而已。政府应当提供的公共信息和服务主要包括以下内容：各类商品进口数量、价格统计及其发展趋势分析；国际市场行情变动；进口政策；等等。
2、关税
关税是历史悠久的传统进口管理政策工具，原则上是世贸组织允许的唯一合法贸易保护手段。在着眼于本国经济可持续发展的国家，关税结构通常是实际税率随进口商品加工程度的提高而上升。
3、技术性贸易壁垒
技术性贸易壁垒通常表现为技术法规、标准和合格评定程序，大有日益成为国际贸易壁垒主流形式之势。技术性贸易壁垒具有双重属性，一方面，技术性贸易壁垒在很大程度上满足了国内消费者对商品安全的需求，制定、实施技术性贸易壁垒是一国政府对本国公民负责的表现。另一方面，作为贸易保护工具，技术性贸易壁垒又具有以下优势：
第一，涉及面广、对技术水平要求高。欧盟现有仅涉及安全、健康与环境方面的标准就高达10万个以上，美国设立的标准认证体系达55个。
其次，技术性贸易壁垒的风险评估、科学论证和合理保护水平在很多情况下并无定论，存在较大的不确定性，从而给保护主义者提供了上下其手的空间。
第三，在这个居民收入水平提高、消费者对商品的质量和安全卫生要求日益挑剔的年代，技术性贸易壁垒因其“健康”、“环保”之类外衣而特别具有隐秘性，能够令保护主义者师出有名。
第四，出口方在应对技术性贸易壁垒时往往要遇到域外管辖等法律难题。
第五，技术性贸易壁垒能够提高外国出口商面临的不确定性，从而更有效地保护国内市场。
4. 进口卡特尔
现代竞争理论认为，完全竞争不能实现竞争功能目标，主张在一定范围内、一定程度上可以允许卡特尔等限制竞争的组织形式存在，甚至采取某些竞争政策措施促进卡特尔的形成，因为这些组织能够保持市场稳定、提高竞争强度，并且有利于创新和技术进步的迅速推广。在实践中，成熟市场经济体普遍在一些部门和领域实行必要的竞争限制和调节，合理划定竞争例外范围。其中，外经贸就是一个重要的竞争例外领域，几乎所有主要西方国家均概莫能外，普遍准许建立出口卡特尔和进口卡特尔。
我国是全世界对外贸易依存度最高且对外贸易利益分配格局不利的大国，在进口市场上，无论是进口初级产品还是进口制成品，我国这个大买主通常都只能充当被动的价格接受者。由于石油、铁矿石等初级产品价格暴涨，初级产品进口的价格风险已经为国人所熟知，其实在大批量基础零部件（核心部件）进口贸易领域，我国的损失只会更大。因为我国不少制造业，尤其是机电产品、高技术产品规模庞大，但缺乏自有核心技术，实际上是依靠进口核心部件组装，如电脑芯片、平板电视中的液晶和等离子面板等。我国这个大买主之所以在国际市场上沦为被动的价格接受者，重要原因之一在于进口分散，以至于谈判能力弱。因此，我国很有必要在大宗初级产品和基础零部件（核心部件）进口贸易中发展价格卡特尔。
5. 贸易救济
反倾销（anti-dumping）、反补贴（countervailing measure）、保障措施（safeguard measure）是世贸组织允许的三种贸易救济（trade remedy）措施。
我国自从1997年3月25日发布《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》以来，我国积极完善自己的各类贸易救济制度。取得了较好的成效，但随着对外贸易摩擦的不断加剧，我国要充分利用好这一规则，为我国对外贸易发展服务。
二、改进进口管理的具体内容
根据改进进口管理的政策目标和可供选择的政策工具，我们提出了改进进口管理的主要内容，兹叙述如下：
（一）加强进口宏观监测与管理
加强进口宏观监测与管理的具体内容一是要加强对全国进口情况的统计分析，监测各类商品进口的趋势及其对宏观经济运行的影响。二是要建立进口对产业损害的预警机制，提出判断产业安全及受到损害的指标体系，研究分析国际产业竞争力变化及进口对我国相关产业的影响，及时发出预警、预报。三是要跟踪我主要进口商品国际市场的供求情况与价格变化趋势，为宏观决策和企业开展经营提供依据与参考。四是在不违背WTO基本精神和原则下，通过完善进口行政许可制度、制定进口技术法规与标准等措施，进一步完善进口宏观管理。
上述措施中，第一、二、三项属于提供公共信息和服务，第四项意味着我们需要充分发挥技术性贸易壁垒和进口许可等措施达到我们保护国内产业和市场秩序的目的。
在实施上述政策时，技术性贸易壁垒由于是所有企业共同遵循的，因此可能遇到的非议和副作用较少，但要注意防止外国大企业通过各类政治游说将其技术标准强加于我国。在进口行政许可方面，我们应当提高其公开、公平程度，让国内企业公平竞争赢得进口许可。
（二）引导优化进口商品结构
引导优化进口商品结构的具体内容一是要进一步改革完善进口体制，调动企业进口积极性，充分发挥进口对国民经济的促进作用，推动技术进步、产业发展与经济增长。二是要进一步调整、优化进口关税结构，鼓励企业及时合理增加国外先进适用技术、关键设备和我国经济发展所需资源性商品的进口。三是通过及时发布进口信息、提供培训服务、加强对进口企业的行政指导等措施，引导企业更多地进口符合国家产业导向和有利于国民经济发展的商品，并引导企业做好进口技术的消化吸收。
在上述政策中，我国尤其需要注意改进我国的进口关税结构。由于各种原因，我国目前关税结构不合理，在不同产业之间，对一些需要保护的高成长幼稚产业保护不足，对一些已经具备了强大国际竞争力的产业保护率过高；在同一产业内部，对零部件和整机（或半成品与成品）的保护率没有拉开差距，从而抑制了国内生产，国内前几年汽车生产热潮中不少地方以零部件名义低关税大量进口汽车总成，在国内只进行非常简单的安装（号称只安装4只轮子）就以国产车名义销售，抢占国内市场，就是一个典型，北京现代又是这类厂商中的典型。在不断降低名义关税率的背景下，我们需要通过优化进口关税结构，达到鼓励进口原材料而抑制进口成品的目的。
（三）做好战略性资源商品和关键技术的进口调控
做好战略性资源商品和关键技术的进口调控的具体内容一是要推动重要战略性资源商品进口方式和来源多元化，做好进口协调与服务，帮助我国企业掌握我在国际市场上对战略物资和关键技术的进口主导权。二是通过政策引导、行业协调等方式，支持主要进口企业在进口采购过程中加强合作、联合谈判、集中订货、寻求共赢。三是规范、引导企业积极稳妥地运用期货贸易和其他金融衍生工具，规避国际市场风险。四是由国家设立大宗战略性商品价格调节基金（价格干预基金），用于平抑大宗商品进口价格的过快增长，弥补市场机制的缺陷。
三、改进进口管理应当防止步入误区：反倾销案例分析
在改进进口管理时，我们应当注意，我们采取的某些进口管理工具可能存在副作用，需要加以限制，防止其成为利益集团垄断不当利益的工具。例如，贸易救济措施自身的经济效率和实现政策目标的能力就存在严重缺陷，下文以反倾销为案例分析进口管理政策的潜在误区。
（一）贸易救济并非达到贸易政策目标的最优工具
由于保障措施所针对的进口增长可能是倾销所致，外国厂商倾销又可能是因为得到了国内的补贴支持，因此这三种贸易救济措施既相互区别，又密切联系，其实施程序也大同小异，下文以反倾销为例分析贸易救济措施的效率。我国企业界和学术界通常将反倾销视为一种合理、有效的国际贸易制度安排，在得到合理运用情况下完全能够达到维护公平竞争市场秩序之目的。实际上，倘若深入研究，当可发现，这种“国际贸易惯例”自身的经济效率大可置疑，也并不能达到它宣称要达到的目标。
1. 现行反倾销制度的打击对象是错误的
在《倾销：国际贸易中的一个问题》中，雅各布·瓦伊纳根据倾销者的动机或意图、倾销的持续性两项标准将倾销划分为3个类别（第二章“倾销的分类”）：
①突发性倾销，倾销者的动机是处理偶然积压的存货、出于无意、为在某个市场维持一定的关系；
②短期或间歇性倾销，倾销者的动机是要在新市场发展贸易关系以及在买方中建立起信誉、消除倾销市场上的竞争、在倾销市场先发制人以阻止形成竞争局面、对进口倾销实行报复；
③长期或持续性倾销，倾销者的动机是在不降低国内价格的同时保持现有设备充分开工、获得更大规模生产利益、纯粹出于重商主义思想。当前中国国际贸易学界则通常把倾销分掠夺性倾销和持续性倾销两类，前者目的是清除某些竞争者，挤垮竞争者后再索取高额垄断价格；持续性倾销则是无限期地连续进行倾销。
在《倾销：国际贸易中的一个问题》中，雅各布·瓦伊纳早已指出，只有间歇的或短期的掠夺性倾销才应受到制裁；对突发性倾销进口品实行惩罚或禁绝，在任何情况下都不值得承担由此而产生的管理负担。在持续性倾销下，进口国生产者只需要进行一次产业调整，进口国消费者却能够长期受益，符合国际分工的比较优势原则，利大于弊，因此不应受到制裁。即使进口产品的廉价是人为造成的，只要这种人为优势能够持续，问题的本质就不会受影响（第八章“倾销对进口国的影响”）。然而，世界贸易救济规则与实践的发展恰恰与瓦伊纳的见解背道而驰，无论是世贸组织《反倾销协定》还是各国反倾销法，却一致规定征收反倾销税的前提是进口国工业因倾销而遭受“损害”，而“损害”的证明是以倾销的持续长期存在为前提的，因此，现行反倾销法所抵制的是符合自由贸易原则、促进竞争的持续性倾销行为，本身就违反经济效率原则。
即使不考虑抵制持续性倾销是否符合经济效率原则，由于种种原因，所谓“持续性倾销”行为事实上难以持久，动用公共财力对付这样一种难以持久的行为，究竟是否合算，值得探究。资本的天性就是最大限度地追逐利润，无论置身于任何行业、任何企业，资本都要求索取一个大致相同的回报率。在一个比较完全的资本市场上，企业实施持续性倾销策略将把自己的资本收益率压到全行业或全社会平均水平之下，从而面临新增投资减少、企业乃至整个行业萎缩的困境。在不完全资本市场上，持续性倾销企业获取持续资本投入的最终结果也往往是悲惨的。
不仅如此，动用反倾销制度对付掠夺性倾销也并非最优选择。只要在法律规章方面尽量降低行业市场进入的门槛，掠夺性倾销策略就注定失败，因为只要倾销者再度提高价格，就会刺激国内外新生的竞争者进入市场，倾销者到头来只能“偷鸡不着蚀把米”。与进口国政府旷日持久而又经常滞后的反倾销调查相比，潜在的竞争压力这柄无时不悬在外国出口商头上的达摩克利斯之剑能更有效地遏止他们开展掠夺性倾销的企图。
2. 反倾销制度对促进国内生产效力不佳
反倾销的首要目的不外乎要保护本国生产能力，但补贴比反倾销税和进口限制更能促进与进口竞争商品的国内生产，因为反倾销税固然增加了国内的生产，但代价是与进口竞争商品消费数量因涨价而减少，不利于培育市场。相反，直接给予国内生产者某种形式的补贴，同样能够促进国内生产，却没有压缩国内市场规模的副作用。对进口国经济福利损害更大的是所谓“自愿出口限制”（Voluntary Export Restraints——VERs，有时也称为自愿限制协议——VRAs，或有秩序销售安排——OMAs）等进口限制措施，因为它不仅压缩了国内市场的消费数量，而且让外国供应商将在进口国以高于世界市场价格销售的全部价格加成收入都据为己有。如果征收反倾销税，进口国政府至少能够以关税形式获得部分价格加成收入。尽管“补贴”一词在国际贸易实践中令人讳莫如深，但正如我国前些年价格体系改革的重要内容之一就是“暗补改明补”一样，较之反倾销税、数量限制之类措施，生产补贴实在是一个对市场扭曲更少的政策工具。
由于反倾销程序旷日持久，反倾销能否真正达到保护国内产业（尤其是新兴高技术产业）的目的，也令人怀疑。在这个技术创新日新月异的时代，等待倾销裁决的时间已经足够许多产业（尤其是IT产业）的国外出口商停止销售遭受倾销指控的产品，推出换代产品了。对此，克林顿第一个总统任期时的经济顾问、现任伦敦商学院院长劳拉·泰森（Laura D’Andrea Tyson）女士所著《鹿死谁手——高技术产业中的贸易冲突》中抱怨有加。根据上述分析，即使反倾销确实能对某些国内产业发挥比较明显的保护作用，这些产业也只能是技术创新相对停滞的成熟产业、乃至衰亡产业而已。作为一个发展中国家，我们可以希望借助反倾销有效保护在发达国家属于成熟产业的制造业，但不能指望反倾销工具有效保护我们自有的国际创新产业。
（二）我国贸易救济实践中的问题
我国贸易救济制度建立不久，但在实践中已经暴露出了一些问题苗头。其一是在不同产业之间造成不尽合理的“分配效应”。如2002年我国对钢铁产品实施保障措施，导致国内钢铁产品价格全线大幅度上涨，家电、造船等下游产业蒙受重创。
其二是有时无需动用贸易救济手段也能达到扶持受冲击国内产业的目的。仍以钢铁保障措施为例，实施钢铁保障次年，我国国内钢材市场就全面复苏，需求高涨，钢铁工业很快就从此前的萧条产业转入过热，成为宏观调控的头号重点对象。
其三是有时保护了不思进取的厂商，为受冲击产业赢得喘息时间的初衷往往落空。在钢铁保障实施过程中，就有不少国内钢铁厂商根本不理会用户对钢材的特殊要求，只希望尽快处理掉库存的标准规格钢材。
第四是可能沦为外资企业谋求非法利益的工具。发展中国家外资跨国公司往往对公共政策产生巨大影响力，我国草胺磷就在阿根廷遭到孟山都公司的反倾销指控，该公司为此不惜变相贿赂阿根廷经济部长。我国也需要防止外资企业操纵国家政策。印尼金光集团在中国造纸业投资巨大，而该公司又因为破坏森林和通过财务游戏大规模侵吞小股东、债权人利益而在国际上臭名昭著，但该公司在中国市场颇为得势，如韩国、美国、日本铜版纸反倾销案就被许多受控企业认为是金光集团一手导演的好戏，目的是帮助金光集团摆脱由于过度扩张而遭受的财务危机。（作者/梅新育）
