锦程物流网-学院-美国的非关税贸易壁垒

　一、引言

　　适用美国进口商品的非关税贸易壁垒有无数。其中，许多都源自联邦与各州对安全与健康的规定。另一些则与环保、消费者保护、产品标准以及政府采购等有关。许多相关的规定都是为合法消费和公共保护等因素而制定的。在制定这些规定时对其可能成为非关税贸易壁垒、给国际社会造成影响未加以广泛考虑。但这一类型的立法实际造成的影响是禁止不符合这些规定的产品进口到美国。因此，不象可以支付的关税和允许一定量商品进入美国市场的配额，非关税贸易壁垒则可能完全禁止外国货进入美国。

　　对产品标准和环境保护所作的规定，其多样性和复杂性使得对非关税贸易壁垒进行概括极其困难。下面的资料是与食品相关的健康限制性条款以及与消费品、环保汽车排放标准和其他非关税壁垒相关的限制性条款。选用这些领域只是为了举例说明美国市场上的非关税贸易壁垒种类，非关税贸易壁垒绝非仅存在于这些领域。特别非关税贸易壁垒规定则适用于美加自由贸易协定和北美自由贸易区。针对食品安全和动、植物健康规定的卫生及植物卫生措施则是乌拉圭回合世界贸易组织协定的主题。

　　欧盟和美国以及加拿大单独与美国在某些产品标准上签定了“互相认可协议”。每方都会根据另一方的标准来检验其出口产品。因此，在进口国一方就没有必要进行再次检验。这些协议可以降低适用于由电信设备、医疗器械、药品、娱乐设施、电安全及电磁兼容性的相关规定可能带来的贸易限制。

　　二、食品

　　所有进口到美国的食品都必须经过卫生、污染、标签要求等方面的检验（包括1993营养标签规定的检验）。这项检验由食品及药物管理局通过对美国海关呈递的样品进行检验来完成。假如这些检验的结果发现某些食品不能进口到美国，这些食品就必须被出口或销毁。进口的牛奶及奶油制品必须符合卫生与人类健康部所确定的特别许可要求。此部门的基本职责是确保外国生产商在卫生的条件下进行生产。

　　对食品包括进口食品，联邦有一整套规定。例如，这些规定包括联邦杀虫药剂、杀真菌药剂、杀鼠剂法规，易腐烂农产品法规，药物及化妆品法规等。在担保契约下已进入美国有待食品及药物管理局检验的食品，后发现不能被接受进入美国的，必须被出口或销毁。如不执行，海关机构将对进口商或担保人采取损失清偿行动。

　　三、种子、植物和动物

　　海关部门及美国农业部（USDA）的农业销售部根据1993联邦种子法管理种子的进口。达不到此法规要求的种子必须在被拒绝进入美国后的一年之内被出口，否则就要被销毁。美国农业部的另一分支机构---动植物健康检疫局---管理植物、家畜及动、植物产品的进口。这一部门是根据植物检疫法、1930关税法第306节、联邦植物虫害法以及其他法规而设立的。一个进口许可制度已基本建立起来。这些商品的进口必须向动植物健康检疫局提出申请。

　　四、消费品

　　消费品安全法禁止不符合消费品安全委员会所制定的标准的消费品的进口。消费品出口商必须证明其商品符合美国有关的安全与标签标准。任何有瑕疵被确定为构成“实际产品危害”的商品或明显有危害的商品可能会被禁止进入美国市场。海关随时都有可能抓住这些不符合标准的商品。为使这样的商品符合美国消费品委员会的标准，可将这些商品进行改造。否则，这样的商品就必须被出口或销毁。

　　这一领域的另一个例子是有关可燃纤维法规的。这一法规禁止进口未达到防火标准的服装及饰品。国家能源保护法则要求所有进口消费品与国产品一样能源效率。

　　五、动力车辆

　　所有进口到美国的汽车都必须符合交通部的安全标准。向美国出口车辆的出口商必须出具符合此标准的证明。另外，大多数汽车和汽车引擎都必须达到环保局所制定的联邦空气污染控制标准方可被允许进入美国。假如将不符合标准的汽车带入美国并且事后也未将其进行改造达标，任何汽车所有者或进口者都可能受到严厉的处罚。解决这一问题的另一途径是汽车进口商公开递呈安全契约，担保支付清偿损失。

　　围绕美国公司平均燃油经济标准（CAFE）也经常引发贸易壁垒方面的冲突。美国的制造商能在燃油高效车与高油耗车之间找到平衡，而在美国主要生产优质汽车的欧洲公司却做不到这一点。1991年，欧共体声称美国从其公司平均燃油经济标准的税收和处罚所得的88%都是向仅占美国整个市场4%份额的欧洲汽车制造商征收的，这一比例严重失调。欧共体因此而将美国上诉到关贸总协定（GATT）。关贸总协定工作小组对这一上诉所作的报告于1994公布，并且大力支持CAFE。

　　六、环保规定

　　控制环境的许多联邦和州法规都对国际贸易产生一定影响。例如，欧洲人长久以来认为美国的汽车排放要求实际上已构成非关税贸易壁垒，使其为生产销往美国汽车市场的汽车成本大增。其他一些环保管理办法与国际贸易有更为密切的联系。海洋哺乳动物保护法禁止进口以意外杀害海洋哺乳动物（海豚）的方式而捕捞的鱼（金枪鱼）。在这一法规下，美国对每一出口国的捕捞程序进行考察，看其是否符合美国标准。假如不符合，就会对从这一国家及中间国家的鱼的进口实行禁令。1990年，通过这一法规，环保活动分子成功地获得了禁止从墨西哥、巴拿马、委内瑞拉、厄瓜多尔和瓦那图等国进□金枪鱼的初步禁令。1991年，关贸总协定争端解决小组宣布对墨西哥金枪鱼的禁令是非法贸易限制。但是，美国、墨西哥后来自行解决了争端（遭到了国际社会的普遍反对），墨西哥同意改变其捕捞方式。1994年，根据欧盟提起的上诉，又一关贸总协定工作小组裁决美国的金枪鱼禁令为非法。

　　假如巴拿马宣言的金枪鱼出□国可以避开美国海洋哺乳动物保护法。巴拿马宣言由美国和其他11个国家（伯里兹、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、法国、洪都拉斯、墨西哥、巴拿马、西班牙、瓦那图和委内瑞拉）于1995年10月签订。美国国会于1997年允许解除对巴拿马宣言拥护者的金枪鱼进口的禁令。这正是那些反对美国单边主义和治外法权的人士所支持的多边协议。

　　其他明显影响国际贸易的美国环境或资源保护法规还有：

　　（1）1973濒危物种法，禁止濒危物种的进出口。

　　（2）“佩利（PELLEY）修正案”允许对来自妨碍国际捕渔业和野生动物保护协议的国家的渔产品进行进口限制。

　　（3）1992公海流网捕渔执行法禁止从那些违反联合国流网延缓法的国家进口鱼、渔产品和运动用捕渔用具。

　　（4）海龟保护法禁止进口以有害于海龟的捕捞方式捕捞的虾，这一法规于1993年始用于对付一些加勒比海的国家，现在在全球还适用于针对泰国、印度、中国、孟加拉等一些国家。

　　（5）野生鸟类保护法禁止热带野生鸟类的进口。

　　（6）南极海洋生物资源公约法禁止进出口生物资源。

　　（7）非洲大象保护法限制象牙的进口。

　　七、公共采购

　　涉及公共采购的地方就涉及纳税人的税金问题，事实上每个国家都有有益于购买国货的某种立法或传统。在象美国这样的联邦制国家，这样的规定可扩及到州或地方的购买要求。与政府采购有关、影响进口的主要美国法规是1993购买美国法。这一法规要求政府购买美国货，除非货物不用于美国、美国没有足够的质量满意的货物，或者国货不符合公众利益或产生不合理成本。

　　购买美国法目前仍适用，它要求联邦机构只有在国货投标超出外国投标6%（含关税）或10%（不含关税及特别成本）时，方可将其视为不合理或不符合公众利益。以下理由可作为一法规的例外：国家利益、某些指定的小型企业采购、在失业率最高的地区经营的国货供应商以及国家的安全需要。位于劳动力剩余地区的小型企业和公司的投标通常受到保护，可享受到12%的优惠。产品所用材料美国原产含量低于50%的美国公司的投标被视为外国投标而非本国的。这些规定适用于美国政府的民用采购，但由于受制于1979贸易协议法所执行的关贸总协定/世贸组织采购法和1994乌拉圭回合协议法，现已被终止。

　　美国防部有自己的购买美国规则。通常有50%的价格优惠（不含关税）或6%或12%的优惠（含关税）两种，但要看那种对国货供应商更具保护性就使用那种。但是，政府间的有关国防采购的“谅解备记录”给标准的国防采购规则提供了重要的例外。1953小型企业法规定了更多的采购优惠。在这一法规下，联邦政府可专门为美国小型企业划拨某些采购。实际上，联邦政府通常划拨出30%的采购以满足这一需要。在社会上和经济上都不占优势的少数族所拥有的企业受益于这些特别划拨规定。根据美国的保留要求，这些采购优惠不属于美国信守关贸总协定/世贸组织采购法的范围。

　　许多联邦法规也含有购买美国货的具体要求。这些法规包括美国总务局（GSA）、美国国家航空暨太空总署（NASA）和美国田纳西河流管理局（TVA）的各种拨款法规、各种公路和运输法、1997洁水法以及1936和1938边远地区电气化法。其中的许多法规都涉及联邦政府对州和地方购买所进行的融资。经美国申请，这些法规中的大部分都属于GATT/WTO购买法规的例外。

　　总的来说，购买美国法与东京回合达成的有关政府采购的GATT法规是一致的。但是，美国国会对这一法规给美国公司在国外销售的开放度表示不满意。因此，国会于1998年修正了购买美国法，当外国政府信守购买的声望不好时，它将拒绝接受购买法所带来的好处。美国政府的采购合同也拒绝给予来自这样一些国家的供应商，这些国家的政府长期以来的做法或对美国产品或服务的歧视对美国企业产生了明显的损害。为了公众的利益、为避免供货单一或为确保有足够的投标者提供优质的货物和富竞争性的价格，总统有权否定这些法规所做出的拒绝接受好处的决定。

　　欧盟是被美国贸易代表署（USTR）最初确认为长久以来对美国持有采购偏见的地区之一。这牵涉到双方在电力、电信方面的严重争端，这些争端于1993年通过谈判部分得到了解决。其他未解决的争端导致了美国的贸易制裁欧盟的报复行动。这一事件没有在美国和希腊、西班牙以及葡萄牙之间发生（因为欧盟采购规定不适用于这些国家），也没有与德国发生，因为德国别出心裁地与美国谈判开辟了一条新路，双方解决了争端。1993年，日本也被确认为在建设、建筑及工程方面长期以来对美国持有采购偏见的国家。

　　东京回合关贸总协定采购法规在开放政府采购方面不是很成功。仅有奥地利、加拿大、12个欧盟国家、芬兰、香港、以色列、日本、挪威、新加坡、瑞典、瑞士以及美国支持这一采购法规。这部分是由于1979年法规的许多例外带来的结果。例如，这一法规不适用于低于其启动金额15万美元（特别提款权）（自从1988年以后约为17.1万美元）的合同、服务合同以及被列入每一国家保留名单上的实体所做的采购（包括大多数国防物品）。由于欧盟和日本的采购常常是分散的，因此许多合同金额都低于特别提款权启动金额，因而被排除在外。将采购分成小额合同就可获得国家优惠待遇。美国政府采购通常都相对集中，因而更可能遭受法规的管制。这一模式有助于解释为何国会于1988年限制性的修正了购买美国法。

　　除了购买美国法之外，各州、地方的购买要求也可能抑制在采购领域中进口货的竞争力。例如，加州曾有一条法规使得购买美国产品成为强制性的。这一法规被宣布是违反宪法的，它侵犯了联邦政府进行对外交往的权利。1997年联邦政府对缅甸的制裁优先于麻省对在缅甸投资的公司合同进行的禁止。另一方面，效仿联邦购买美国法和公众利益以及不合理成本例外与采购优惠相结合的各州法规通常要受到宪法的质疑。一项要求州、地方机构确保承包商不提供含有外国钢材的产品的宾州法规却得到了第三巡回上诉法庭的支持。此案例表明东京回合采购法对各州、地方采购要求的不适用性。

　　一项被称之为“不平衡投标”的惯例，其产生与购买美国法相关。“不平衡投标”涉及使用美国劳动力和使用足够多的外国人生产的零部件，以克服通过法律为美国供应商制定的投标优惠。这一情况之所以产生是因为美国公司的增值未计算在由于受惠所产生的利润之内。这样一来，外国投标减去在美劳动所产生的价值，再被乘以购买美国法优惠条件的6%、12%或50%。假如美国投标高于外国投标但在优惠范围之内，美国公司就会得到这一合同。假如美国投标高于外国投标加上优惠利润，那么外国公司将获得合同。

　　1989美加自由贸易协定第三章向美加供货商小于2.5万美元的小额合同开放了政府采购。但是所供货物必须至少有50%的美加含量。北美自由贸易区（NAFTA）也制定了明确的采购规定。为联邦机构提供的商品及服务其启动资金为5万美元，而政府所有企业则为25万美元。这些规定特别重要，因为不象加拿大，墨西哥以前没有加入GATT/WTO采购法。

　　乌拉圭回合采购法取代了东京回合协定。这是世贸组织为数甚少的可供选择的协定之一。乌拉圭回合的法规扩大了现有法规的范围，涵盖服务、建筑、政府所有设施的采购以及州、地方合同。对在乌拉圭回合法规下进行政府采购的做法和争端解决的程序性原则所做的改进将试图减缓这一领域存在的紧张局势。投标者如果认为法规的程序性原则被滥用了，能提出申诉、提起诉讼和提出抗议。假如能预期地成为美国法律的一部分，这一条约的补充条款将对乌拉圭回合采购法规作出分析。美国不无例外地同意将所有高层机构的采购纳入法规管辖之下的联邦采购法规。

　　八、产品标准

　　广泛使用“标准”要求作为非关税贸易壁垒进口限制源于1979关贸总协定技术性贸易壁垒协定（称之为“标准法”）。这一法规通过1979年贸易协定法在美国生效，随后有相当多的国家效仿。（1994）乌拉圭回合技术性贸易壁垒协定取而代之。这一协定约束所有WTO成员国。总之，这一法规处理各国控制产品标准、产品检验程序和产品认证以便放慢或阻止进口商品等问题。这一法规规定，部分地或除一些例外以外，进口产品将受到不低于本国原产类似产品或源于任何其他国家产品的待遇。这一法规还要求参加国建立一个以处理标准咨询、发布进展并合理通告适用于进口商品的要求以及为那些受到不利影响的国家提供发表看法的机会。法规建立了一个国际委员会以处理被认为是违规的情况。

　　根据美国法律，各州和联邦机构都可以自行制定产品标准，规定产品的性质如质量等级、安全、性能或规格、包装及标签等。但是，这些“与标准相关的惯例”不得给美国对外贸易制造不必要的障碍，且必须表明与“某一合法的国内目标”相一致，比如为了保护健康与保险、安全、环境和消费者利益。有时在联邦与各州标准之间会发生冲突。例如，特许濒危物种商品交易的联邦法规优先于加州对此类商品交易的绝对禁止。美国贸易代表署（USTR）办公室有义务在美国之内执行标准法。

　　商务部长设立了“标准信息中心”（国家标准局、国家标准与认证信息中心），其部分责任是作为国家信息收集中心，收集与产品标准、认证体系、与标准相关的惯例等信息，不管这些标准、体系或惯例是公开的，还是私有的；国内的或是国外的；国际的、地区的、国家的还是地方的，通过收费，公众都可以得到需要收集的信息的副本。美国标准已遭到国际法庭的攻击，认为其违背了国际义务。

　　其标准有时受到支持，有时则不。比如，按照美加自由贸易区协定第18章建立的两国仲裁小组决定支持一项美国法规，此法规规定了两国商务买卖中龙虾的最小尺寸。小组认为，既然这一法规既适用于国内龙虾也适用于国外龙虾，因而并非是隐蔽的贸易限制。另一方面，1991年，关贸总协定工作小组认为美国用于保护海豚不受金枪鱼捕捞者伤害的进口限制则的确违反了关贸总协定。工作小组裁定，关贸总协定不允许任何以环保以由的进口限制，不管它们是隐形贸易限制与否。这一决定意味着在出口国家撤消了许多有关健康、保险和环境条件的美国法规。1994年，另一关贸总协定工作小组所做的决定则承认了治外法权环境保护规定的合法性，但反对美国的金枪鱼禁令，因为其关注的是捕捞方式。1998年世贸组织上诉机构裁决，反对美国禁止从一些国家进口虾产品的禁令，仅仅因为这些国家没有按照美国法规所要求，使用避开海龟的装置进行捕捞。上诉机构认为美国的禁令太“专断”且“不合理”。

　　其他国家的标准也已受到质疑，被认为违背了GATT义务。比如，美国批评欧盟禁止从美国进口肉类食品，首先说其含有某些激素，后又指责美国肉类包装设备不符合卫生条件。1997年，WTO上诉机构否定了欧盟与激素有关的牛肉进口禁令，认为没有WTO卫生与生物卫生（SPS）法规所要求的科学依据。在转基因食品有机物（GMOs）方面，美国将来与欧盟之间肯定还会产生争执。

　　九、商品标识（原产地、标签）

　　美国要求在进口商品上明确标明原产地国。这被海外视为非关税贸易壁垒，目的是为了促进购买国货。1930关税法第304节制定了原产地标识的基本规定。每一件进口的其原产地或其容器为外国的商品都必须明显地、清楚地、牢固地、永久和实用地用英语标出以便向最终购买者明示其原产国。

　　对没有适当标识的进口商品所做的基本制裁是，在征收常规关税的基础上再依法按价征收10%的关税，即使这些商品通常是免税进口到美国的也照样。进口商通常会收到海关的通知，并有机会对标识进行改造使其符合要求。未及时使商品标识达标的进口商会遭到海关清偿损失的起诉。赔偿损失的金额要根据违规的频度和情节的轻重来确定，并按商品估价的百分比来确定。情节严重的案子海关会根据1930关税法第592节对其进行民事处罚。这一条款通常制裁提供伪证的进口货物。而且，使用伪证或为有意隐瞒而更改所要求的标识的，还有可能遭到刑事制裁。后者的罚款可达25万美元或一年监禁或二者并举。制裁的轻重取决于商人企图更改原产国标识以使商品能免税或不按配额进入美国的违规情节的轻重。

　　美国的原产国标识要求也有一些例外。这些例外包括不能进行标识的商品、在经济上禁止进行标识的商品（除非这么做是为了故意回避这一法规），或者标识后会受破坏的商品。假如商品容器合理地向最终用户明示其原产地，或商品进口的状况或特性足以显示其来源，则无需标识。另外一些商品的标识是非强制性的，如不进行再销售的商品、进行加工时标识消失的商品、20年以上的旧商品以不进入美国市场就再出口的商品等。某些美国的捕渔业产品、美国所有的产品以及一些美国出口转内销的产品也同样属于例外。最后，财政部长的J名单上的特别商品是单列的例外。这些商品项目包括索具、纽扣、钉子等都必须在容器上进行标识。

　　管理进口纺织品标识要求的有一些特别规定。这些规定是根据纺织纤维产品认证法来制定的。这一法规由美国联邦贸易委员会执行。它托管揭发原产国、无商纤维的含量、生产商或销售商的姓名或识别号码等问题。违反纺织纤维产品识别法就等于违反了联邦贸易委员会法规的第5节。这意味着联邦贸易委员会（F.T.C）将可能终止、停止程序诉讼、采取禁令行动、执行民事处罚或消费者补偿措施。羊毛产品标签法（要求标明原产国）和裘皮产品标签法（不要标明原产国）也有类似但不完全一样的标签要求。这些法规也由联邦贸易委员会来执行。

　　当一美国制造商被确认为“最终买主”从而造成商品无需标识时，就会遭受美国关税法对原产国要求的严重法律诉讼。海关与专利上诉法庭的一项重大裁决认为，从日本进口的木头刷手柄，在美国进行加工插上鬃毛后抹去了标识。但是，根据美国海关法的一项基本原理，海关与专利上诉法庭则认为手柄在美国经过“实质性的改造”已变成了一项新产品，因而只需在容器上进行标识即可。相比之下，当从印尼进口鞋面皮革时，国际贸易法庭不管在美国加上的鞋底和发生了“实质性变化”这一说法，仍要求在每一鞋面上进行一一标识。作为礼品赠送给普通消费者的产品（从雨伞到跑道保护装置）也要求有原产地标识，即使赠送人是受豁免的也是如此。

　　其他诉讼主要集中在“明显”标识原产地的义务上。国际贸易法庭最初撤除了海关的一个“有明显错误”的标识观点，在冷冻食品包装背面的标识（如墨西哥制造）是明显的。法庭认为这样的标识在消费者购物时没有给消费者实际的选择，并且注意到与这样商品相关的给健康带来的危险。因此，国际贸易法庭撤除了这种观点。

　　十、海上运输

　　通常来讲，美国市场对富有竞争性的服务贸易是开放的。但最主要的例外是海上运输。在这一领域，美国有1920商船法（“琼斯法”）及其他法规保护其国内工业不受进口竞争的影响。例如，阿拉斯加的石油运输专留给美国商船，近海石油打井机的货物也是如此。众所周知，琼斯法禁止外国商船在美国港口和美国河流、湖泊与运河之间运输货物或乘客。将货物专留给美国商船（这被称之为国内交通运输权），这对美国经济非常重要，仅集中于石油产品的运输每年就多达64亿美元。

　　作者:汤传锋(驻纽约总领馆经商室)研究院《外贸调研》第9期

　　（信息来源：贸研院子站）