反补贴连同反倾销、保障措施一起，被视为世贸组织允许的对本国产业实行保护的合法贸易救济措施。目前，反补贴调查虽然远不及反倾销调查在世界范围内的影响大，但其依然能对被调查国的出口贸易造成较大伤害，严重影响涉案企业的竞争力。2004年以来，我国外贸出口一路高歌猛进的同时，与贸易伙伴的贸易摩擦也不断增加，国外纷纷加大了针对我国的贸易保护措施的力度。尤其值得注意的是除了使用反倾销和保障措施外，有些国家开始针对我国产品进行反补贴调查措施，这种现象表明反补贴对中国出口产品的潜在威胁已经转变为现实危害。因此，寻求取代出口补贴和进口替代补贴的措施扶持我国产业发展，采取有效措施防止国外的反补贴调查，就成为我们目前面临的重要课题。本文分析了WTO补贴与反补贴的基本规则和国外对我国反补贴调查的概况提出了我国应对反补贴的对策与策略。
一、WTO补贴与反补贴规则
补贴与反补贴问题是全球贸易体制的重要问题之一。一方面，作为各国政府推行国家政策的手段，补贴对于一国实现其在贸易、发展和金融方面的目标有重要作用；另一方面，补贴会对贸易和生产产生有害的影响，它扭曲了资源的分配，使生产不根据市场原则进行。尤其对国际贸易而言，对出口产品的补贴使得出口产品的价格低于在国内销售的价格，从而对进口国的国内产品构成不正当竞争。因此，为了维护世界贸易中非歧视、自由、透明和公平竞争的秩序，WTO专门制定了《补贴与反补贴措施协定》，旨在规范和统一各国的财政补贴政策及其行为。
WTO的补贴与反补贴规则历经了近半个世纪的漫长发展历程。1947年10月30日签署的“关贸总协定”在第六条、第十六条和第二十三条中对之作了原则性规定，但未能有效地制约补贴与反补贴措施的滥用。为了竞争，国际贸易中的补贴与反补贴措施的实施范围不断扩大、种类不断增加，成为国际贸易中非关税措施的一种重要形式。于是，在关贸总协定“东京回合”多边贸易谈判中，把补贴与反补贴措施列为重点议题之一，并达成了一项较为详细的协议，即“关于解释和运用关税与贸易总协定第六条、第十六条和第二十三条的协议”，亦称“补贴与反补贴守则”。但由于该守则在结构上不够严谨，文字上含混，对日趋复杂的补贴与反补贴措施仍不能有效地予以制约，而且也只是个诸边守则，仅对其签署方有约束力，而当时只有24个缔约方(14个发达国家和10个发展中国家)。在关贸总协定“乌拉圭回合”多边贸易谈判中，经过艰苦的谈判，达成了《补贴与反补贴措施协议》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures)，简称ASCM协议，全面规范了补贴与反补贴行为，从而在世界贸易组织中确立了更为完善的补贴与反补贴措施的约束机制。协议共分11个部分，并附有7个附件，主要涉及补贴的定义与分类、反补贴措施的范围与进行、负责的机构与成员方的差别待遇等。
按照WTO的补贴与反补贴规则，补贴(subsidies)是指一成员政府或任何公共机构(any public body)向某一企业或某一产业提供财政捐助(financial contribution)或对价格、收入的支持，结果直接或间接增加从其领土输出某种产品或减少向其领土内输入某种产品，或者因此对其他成员利益造成损害的政府性行为或措施。其表现形式包括：资金直接转移，如政府赠与、贷款；潜在资金转移，如贷款担保；政府对本应收取的资金给予豁免，如减免税收；政府提供一般基础设施之外的其他服务或商品，或政府购买商品；任何形式的收入支持或价格支持等。
《补贴与反补贴措施协议》将补贴分为三类：禁止性补贴、可申诉的补贴和不可申诉的补贴。
1.禁止性补贴(prohibited subsidies)
通常被称为“红色补贴”。是指成员方不得授予或维持的补贴，因为这种补贴直接扭曲进出口贸易。包括两种：出口补贴和进口替代补贴。前者是指法律上或事实上以出口实绩(export performance)为条件而给予的补贴；后者是指以使用国产货物为条件而给予的补贴。
2.可申诉补贴(actionable subsidies)
通常被称为“黄色补贴”。指在一定范围内允许实施，但如果在实施过程中对其他成员方的经济贸易利益产生了负面影响(adverse effects)时，受影响的成员方可对其补贴措施提出申诉。这种不利影响包括(1)对另一成员方的国内产业造成损害；(2)使其他成员根据GATT1994直接或间接产生的利益减损或丧失特别是根据GATT1994第2条项下的约束性关税减让而产生的利益；(3)严重歧视另一成员的利益。
3.不可申诉补贴(non-actionable subsidies)。
通常被称为“绿色补贴”。是指不具有专向型的补贴，或虽具有专向性的补贴，但符合《补贴与反补贴措施协议》中的一切条件的补贴。包括：(1)研发补贴：对企业或高等院校、科研机构在与企业合同基础上进行研究的资助；(2)贫困地区补贴：在成员方的领土范围内根据地区发展总体规划并且非专向性对落后地区提供的资助；(3)环保补贴：改造现有设备，使之适应由法律所提出的新环境要求而提供的资助。对于这三类补贴，WTO成员方不得提出申诉或采取反补贴措施。
根据WTO的《补贴与反补贴措施协议》，对其他成员造成负面影响的补贴措施可以采取两种救济方式：一是通过WTO的争端解决程序进行多边救济，二是启动征收反补贴税的单边救济，在经过规定的调查程序后征收反补贴税。但同时规定，只有在补贴对成员国国内相关产业造成损害的情况下，才可以启用反补贴程序，在其他情况下，只能援引争端解决程序。
二、国外对我国的反补贴调查概况
中国加入WTO时已经对补贴与反补贴措施做出承诺。根据《中华人民共和国加入议定书》第10条规定，中国应通知WTO在其领土内给予或维持的、属《补贴与反补贴措施协定》第1条含义内的、按具体产品排列的任何补贴；中国对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴；中国自加入时起应取消所有出口补贴和进口替代补贴，并全面遵守WTO补贴与反补贴的规定。虽然我国全面承诺遵守WTO的补贴与反补贴规则，但是，我国在2003年以前并没有遭受过国外反补贴调查，主要因为：
一是过去发达国家在开展反补贴调查时，一直把中国视为“非市场经济国家”认为中国的原材料和劳动力以及制成品的价格是由政治因素而不是市场因素决定的。而根据《中华人民共和国加入议定书》规定，中国在加入WTO后的15年内可以被视为非市场经济国家，即在2016年12月前一直作为非市场国家对待。正是基于这种认识，包括美国、欧盟在内的许多国家一般认为反补贴法不适用于非市场经济国家所以并没有对我国的产品实施反补贴调查。
二是与反倾销相比，国际上反补贴调查发生数量较少。这是因为反补贴的技术性要求高，证据必须确凿，程序也很复杂。同时，补贴作为一种政府行为在调查过程中要触及他国国内法和涉及大量政府间交涉，被调查对象国政府提供给该国生产商的补贴的详细资料很难获得，同时还要考虑自身国家整体利益的平衡。而且，补贴作为一种增强本国企业竞争力的手段，在全世界范围内广泛存在。因此，除非被调查对象国政府补贴行为非常明显，原则上各国一般不愿对他国进行反补贴调查。根据WTO统计，自WTO成立起(1995年1月1日)到2003年底，全球共发起反补贴调查168起，这与反倾销调查的数量相比要小得多。最终采取反补贴措施的件数大约只相当于全球反补贴立案件数的一半，这说明反补贴措施要求严格。
虽然诸多原因造成到目前为止，我国企业遭遇反补贴调查的案例出现的还不是很多。但根据WTO规则，WTO成员可以依据《补贴与反补贴措施协定》对从其他成员进口的产品征收反补贴税，而《补贴与反补贴措施协定》在确认是否存在补贴时并不考虑补贴的成员方是否为市场经济国家。也就是说，从WTO规则层面上看，“非市场经济地位”并不能成为中国企业规避反补贴措施的保护伞。这不仅大大削减了以补贴来扶持国内产业和企业的余地，而且我国在加入WTO后随时面临被其他成员起诉而陷入补贴争端的可能。2004年以来，加拿大多次发起对中国产品的反补贴调查，就是一个例证。2004年4月13日加拿大正式立案对中国的烧烤架同时进行反倾销与反补贴调查，8月27日，加拿大边境服务署对原产于中国的户外用烧烤架作出反倾销及反补贴初裁，认定我国上述产品对加拿大出口存在倾销和补贴，初步裁定两家涉案的中国应诉企业加权平均倾销幅度为7.2%和28.9%，其他企业为57.5%，涉案企业的补贴幅度均为16%，并决定对原产于中国的户外用烧烤架征收34.6%的临时反倾销税和16%的临时反补贴税。这是国外首次对我国出口产品发起反补贴调查也表明反补贴对我国出口产品的潜在威胁已经转变为现实危害。
2004年9月，加拿大边境服务署又针对我国出口的钢制紧固件进行反补贴调查。10月4日又对原产于或出口自中国的复合地板同时进行反倾销、反补贴两项调查。加拿大连续不断地提起对华反补贴调查警示我们随着越来越多的国家陆续承认中国的市场经济地位，不排除其他国家效仿加拿大的做法，对中国产品实施反倾销调查。据悉，美国、欧盟作为全世界反补贴措施的最主要使用者，已在密切关注我国各类补贴政策和信息。今年美国贸易谈判代表办公室在向国会提交的反补贴年度报告中，明确表示正在搜集我国的补贴政策和资料；而美国参议院议员已向国会提交了一个要求修改美国1930年关税法的议案，建议允许将反补贴法适用于非市场经济国家。欧盟也开始收集和研究我国企业获得政府补贴的情况，以期在反倾销措施有所收敛的同时，抡起反补贴大棒。种种迹象表明，今后国外对我国反补贴调查的数量可能将逐渐增多，极有可能将使中国同时陷入反倾销控诉和反补贴控诉的双重威胁中。
三、我国应采取的对策
随着我国外贸出口的增长和贸易大国地位的确立，我国出口产品面临着越来越多的贸易救济措施的调查。在未来相当一段时间内，我国将进入一个贸易摩擦的高发期，这是我们必须正视的事实。目前，我国已连续9年成为全球遭受反倾销调查数量最多的国家。随着2004年以来反补贴案例的一再出现，我国可能存在的某些产业补贴措施面临的挑战正在由潜在向现实转化，这也为我们的政策制定者们提出了一个新的课题。有关专家预计，随着我国“市场经济地位”被越来越多的国家承认，针对我国的反补贴调查可能有逐步增多的趋势，使我国应对反补贴问题提到了议事议程。因此，有必要采取措施，规避这种调查，防止在其他国家的蔓延。而更重要的是，与应对国外反倾销实践相比，目前在中国，无论是政府还是企业，均缺乏应对反补贴调查的经验。所以，必须从以下几个方面着手全面应对反补贴措施。
1.加大对相关法规的研究和人才培养
与反倾销相比，一是很多企业对反补贴还比较生疏，应对国外反补贴实践经验少，专业人才缺乏；二是反补贴本身就比较复杂，涉及的信息收集难度很大，所以一旦发生反补贴调查，中国的应对难度将十分巨大，容易导致被征收高额反补贴税。因此，企业要尽快熟悉游戏规则，这就要求通过培训，深入普及WTO有关补贴与反补贴措施的法律法规知识同时加大培养从事反补贴措施调查和应诉的高级人才，以应对可能出现的各种情况。同时，有关部门还应认真研究《反补贴协议》和WTO争端解决机构处理的补贴和反补贴案件，为中国将来在DSB就该类案件起诉、应诉做好充分准备。
2.及时调整国内补贴政策和策略
加入WTO之前，我国补贴立法的主要形式包括对企业实行税收减免、财政资助等有关优惠措施方面的法律、法规和规章等。优惠措施的给予对象主要集中于出口导向性外商投资企业、经济开发区企业、某些重点扶持产业的企业及所有的国有企业。加入WTO后我国在补贴方面需要承担《补贴与反补贴措施协定》和多边贸易体制项下有关补贴的各项法律规定，以及我国入世议定书承诺的有关义务等。我国在加入WTO时曾承诺：取消所有属于《补贴与反补贴措施协定》禁止的出口补贴，在加入之前，停止维持先前所有的出口补贴计划，自加入时起，停止在此类计划下做出额外支付或支出，也不再免除税收或授予任何其他利益。这一承诺涵盖了各级政府所给予的补贴。我国政府目前已在中央政府一级逐步取消了过去的各种补贴。而目前的情况是，一些地方政府出于地方经济增长、解决就业等考虑，通过信贷、税收、电价、运价等措施，对很多产品都给予了一定程度的补贴，尤其是由于许多省份都普遍实行税收优惠政策，很可能招致反补贴调查。因此，为免授人以柄，应尽早建立适应WTO规则和符合我国经济安全需要的补贴制度，各地政府部门在制订招商引资的优惠政策时，必须运用好WTO规则允许的绿色与黄色补贴，取消红色补贴。
3.发挥行业协会在反补贴方面的作用
行业协会在反补贴中的作用与其在反倾销中的作用同样重要。补贴、倾销的区别在于：倾销行为主要是由于企业的无序竞争，而补贴的行为则是由于政府对重点企业的支持，前者是企业行为，后者是政府行为。在解决反补贴争端中，起诉和应诉主体也是政府和行业协会。因此，一方面要求行业协会利用掌握行业信息的优势，与政府、企业一道，构筑反补贴预警体系，密切注意贸易伙伴的反补贴动向，包括对重点敏感出口产品要做好出口价格、出口国家和地区的监测工作和价格协调工作，及早化解贸易风险，以防止国外可能出现的反补贴调查。另一方面，一旦出现了国外的反补贴调查，应帮助企业积极应对。由于有关答卷涉及多个部门、多个行业的信息，有些问卷的专业性较强，单靠任何一个部门要想按时、圆满地完成政府答卷以及应付核查等工作，都是十分困难的，行业协会应与政府以及企业各部门协调一致共同应对。
4.充分利用贸易救济措施，抵制国外反补贴调查
相比欧盟、美国和加拿大等国家，我国的反补贴立法起步较晚。1997年3月我国颁布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，对补贴问题做了原则规定。2001年11月颁布的《中华人民共和国反补贴条例》自2002年1月1日起实施，进一步完善了相关规则。但我国反补贴立法以来，尚未出现反补贴立案。而在贸易摩擦高发期，最好的防御就是进攻，企业在积极应诉的同时，应主动出击，在WTO规则下合理运用贸易救济措施和国内相关法规维护国内产业安全和企业正当权益，这样既可消除外国产品在华的不合理竞争行为，抵制不公平竞争，又可以使其不敢肆无忌惮地对华发起贸易救济措施调查，以增加我国出口贸易摩擦应对的筹码。
作者：曲如晓 北京师范大学
