一．外资并购国有企业的背景研究
(一)我国政府对国有企业做出的战略部署
党的十四届三中全会将“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度作为国有企业改革的方向；“十五大”对股权多元化的股份制做了肯定，并提出要对国有经济进行战略性调整；十五届四中全会进一步提出要“有进有退，有所为有所不为”；十六大对国有企业改革做出新的重大战略部署，指出，要深化国有企业改革，进一步探索公有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新；除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济；实行投资主体多元化，重要的企业由国家控股；按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构；推进垄断行业改革，积极引入竞争机制；通过市场和政策引导，发展具有国际竞争力的大公司大企业集团；进一步放开搞活国有中小企业。十五计划纲要明确提出要积极利用外资，除关系国家安全和经济命脉的重要行业或企业必须由国家控股外，取消对其他企业的股权比例限制，同时鼓励外资特别是跨国公司参与国有企业改造。
由此可见中央对推进国有企业战略性改组的决心。入世后，中国经济将进一步融入全球经济体系，加快向市场经济转轨的步伐，经济体制深层次改革的进一步深化将为企业吸收外资提供动力机制和政策环境。
(二)我国国有企业的基本现状
国有企业改革是中国向市场经济转轨过程中十分重要而尚未解决的问题之一，改善国有企业的经营绩效对中国经济持续增长至关重要。我国国有企业的经济效益长期以来一直比较低，据统计，目前国有经济所占用国家的资源达70％以上，占用全社会固定资产投资和流动资金贷款等流量资源比例更大，但对国家经济增长所做的贡献不到20％。国有企业的困难制约了我国整个经济的健康发展和良性循环。
在全部国有企业中，国有小企业约占80％以上，这部分企业数量多，但效益普遍差，大多数资不抵债，仅存的国有净资产质量也很差，实际市值很低；国有中型企业约占总数的15％，其中一部分规模相对较大，净资产也较多；国有大型企业占总数的5％，但利税要占全部国有企业的60％以上，资产和销售额占全部国有企业的70％以上。
尽管从低利贷款和其他政策保护下得到大量暗补，国有大中型工业亏损企业的数量和亏损总额却未见改善。亏损企业主要集中在一些工业大省，在一些竞争性领域亏损企业数量较集中，地方属企业较中央企业和省属企业亏损最为严重。
导致国有企业亏损的原因很多，直接原因包括：企业债务负担沉重，生产资金不足，产品结构不合理，技术落后，设备老化，企业社会负担重等，但运行机制不合理是国有企业陷入困境的根本原因，直接表现为：缺乏权责利相统一的经营机制，缺乏政企关系合理的管理机制，缺乏优胜劣汰的竞争机制。
根据不同的产业性质，国有企业可以分为三类：公益性、垄断性国有企业，基础性国有企业，竞争性国有企业。国有经济目前遍布广泛的竞争性行业，影响了其主导作用的发挥。
国有企业在改革和发展中陷入困境。长期以来，国有企业的改革措施仅限于在国家和企业之间做一些局部利益和权利的调整，国有企业建立现代企业制度的制度障碍，即国有产权代表和出资人问题并没有解决。因此，一些长期困扰企业发展的问题依然存在。与此同时，我国经济增长方式的转变，市场经济体制的逐步建立，非国有企业的发展，相对过剩经济的出现，经济开放度的提高，对国有企业的改革和发展提出了新的挑战和更高的要求，使国有企业改革和发展的难度进一步加大。
目前，国有经济战略调整的主要任务是资产重组和结构调整，而资产重组面临的主要困难是国内市场并购资金有限，导致国有资产重组进展缓慢，已经进行的重组质量不高，利用跨国公司进行国有资产重组是实现国有经济战略性重组的重要途径。可以说，外资并购是深化产权制度改革的一剂“良药”，对改善公司治理结构，实现企业的可持续发展，从整体上提高国有经济的质量和控制力具有积极的意义。
(三)全球跨国并购趋势放缓为我国吸引跨国并购流入提供了新的机遇
当前世界范围内的产业结构调整正在加速，在经济全球化的大背景下，跨国公司不断调整其经营战略和在全球的资源配置。跨国并购就是这种调整的一种重要方式，也是当前国际投资增长的主要驱动力。引发跨国并购行为不断加剧的原因包括：全球性的生产能力过剩和某些行业的需求严重不足同时并存的状况；投资东道国寻求分担高新技术领域的巨额投资成本和研发开支；投资东道国广泛采取的投资自由化政策；许多行业的私有化等。90年代以来，资本流动的自由化，更加活跃的市场中介和新的金融工具的出现极大地推动了跨国并购的增长，使之成为发达国家进入外国市场的主要方式，成为跨国公司海外扩张和巩固国际市场地位的主要手段，其对发展中国家经济增长的重要性也日益增强。
近几年来，全球经济不景气，特别是三大经济体经济增长乏力，股市下滑，削弱了跨国公司对外投资的能力和意向，导致全球外国直接投资缩减，跨国并购交易减少。2001年，全球跨国并购总值为5940亿美元，较2000年下降48％。2002年，全球的的跨国购并进一步减少，并购交易额下降到3700亿美元，比2001年下降37．7％，并购的数量也从2000年的7894件将为4493件，平均交易金额从2000年的1．45亿美元下降为2002年的0．82亿美元。
目前跨国并购已占到全球跨国投资总额的80％左右，但就总体而言，我国的跨国并购占外商直接投资的比例还很低，2002年我国实际利用外资中，并购投资仅在5％-6％左右，并且多以间接方式进行，少数直接并购基本上是通过B股和H股市场实现的。
21世纪，国有企业发展所面临的国际经济环境将继续发生深刻变化，利用国际资源和国际市场增强我国工业的国际竞争力，推进工业经济的国际化将成为我国工业化战略的主要内容。其次，伴随着中国经济的国际化进程，中国将在投资政策、市场准入、国民待遇等问题上迈出实质性开放的步伐，由此也将为跨国公司以并购方式进入中国市场提供契机。从这个意义上说，全球跨国并购趋势放缓实际上为我国吸引跨国并购流入提供了新的机遇
二、外资并购国有企业的状况分析
(一)基本情况和特点
投资新建需要投入大量的时间和财力去获取稳定的原料供应及合适的销售渠道，投资周期长，涉及很多的不确定性，风险相对较大。相比之下，跨国并购可以获得东道国的战略资产，可以迅速渗透到当地的市场，使跨国公司在对东道国的产品市场的争夺中处于一个更加有利的地位。从企业自身来讲，上市公司自身有内在扩充动机，绩优公司需要为资金寻求出路，以保持较快的增长势头，而绩差公司则需要尽快找到新的利润增长点，以改善公司盈利状况。因此，跨国并购也是为价值最大化所提供的机会。从这个意义上说，企业兼并的动力来自市场竞争的巨大压力，是企业生存发展的实际需要。
购买股权或购买资产是国际上跨国并购的通行做法，外国投资者并购境内企业，是指外国投资者协议购买境内非外商投资企业(境内公司)的股东的股权或认购境内公司增资，使该境内公司变更设立为外商投资企业(股权并购)；或者，外国投资者设立外商投资企业，并通过该企业协议购买境内企业资产且运营该资产，或外国投资者协议购买境内企业资产，并以该资产投资设立外商投资企业运营该资产(资产并购)。股权并购的目标企业限定为境内依照公司法设立或规范化改制形成的公司。资产并购的目标企业包括境内任何形式的企业。
按类型分，国有企业可以分为非上市型(非公司型和公司型)和上市型。外资并购非上市国有企业主要采取整体收购(买断目标企业的全部资产)、部分收购(收购目标企业部分股权)的方式；跨国公司收购上市型国有企业的方式包括：间接收购(外商控股或参股上市公司的母公司或控股企业，间接控股上市公司)、直接收购(协议收购上市公司非流通国家股或法人股)等。未来几年，随着国家对外商投资政策的逐步放宽，直接式并购将取代以往的迂回式并购，占据主流地位。
按并购的性质分，着眼于长远利益、合作型和战略型跨国并购占主导地位。从理论上说，跨国并购是出于跨国公司全球性竞争的需要，基于扩大规模、降低成本、行业转移、全球资源配置、行业竞争等。当国内资产具备一定的战略价值时，就会吸引跨国公司前去角逐，即跨国公司将自己的优势资产和东道国国内资产相结合时，会产生一种互补效应，从而迅速提升跨国并购企业在东道国市场的竞争力。
按行业分，以往跨国公司并购的产业主要集中在市场前景广阔或垄断性较强的行业，资本技术密集型的制造业和对外资开放程度相对较小的服务业将是未来几年发生外资并购活动的主要场所。从目前外资已进入的行业来看，国家鼓励外资进入的行业(可享受税收优惠，大部分项目易审批)、关税和非关税壁垒高的行业(获取进入受限制领域的途径)并购较为集中，而银行、电信等行业更多的进入方式是合作。就具体企业而言，行业地位突出，资本实力雄厚，营销网络完备的规模企业是外资介入的目标群体。外资并购上市公司，通常要考虑并购的限制、并购成本和潜在收益等因素，国有上市公司一般在行业内据优势地位，会优先成为外资并购的对象。总之，目标企业的技术水平、服务能力、生产能力与跨国公司在中国整体的产业战略布局密切相关，因此成为收购价值的核心因素。
由于我国政策的限制，国际直接投资进入我国一般都是采用新设投资的方式，((2002年世界投资报告》中显示，2001年我国吸收外商直接投资469亿美元，通过跨国并购方式进入的不到5％，其余都是采用新设投资方式。
2002年11月，国家相继颁布了《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》、《利用外资改组国有企业暂行规定》等，对中国利用外资的战略做出重大调整。
(二)外资并购国有企业的正负效应
从微观面上看，并购本身是投资主体之间价值判断的结果，是一种理性的市场行为，通过对存量资产、增量资产及无形资产的重新组合，可以优化资产结构，增强企业的盈利能力和市场竞争力。外资并购可以有效补充我国国有企业改革中的资金不足，为国企改革创造有利的融资条件：推动我国产品结构和产业结构的调整与升级：推动国有企业的制度创新和经营管理水平的提高；推动我国经济体制的发育和不断完善。对国有上市公司而言，外资并购有利于改善其股权结构，规范公司治理，有利于资本和人力资源有效率的流动，并提升中国企业国际化的程度，在一定程度上解决规模不经济，产业结构不合理的问题，使资产存量得到优化并纳入全球生产体系，寻求更大的发展空间。
在肯定外资并购积极性的同时，我们也应该看到，外资并购国企的主观目的并不是帮助国企脱困和转制，外商在控股并购国企过程中也会对国有企业的发展带来一些冲击。外资并购国企后，转向与跨国公司的关联配套企业开展合作，改变了国有企业原有的供应链，对其所在的行业，甚至上下游关联产业产生负面影响，即所谓的“挤出效应”；垄断倾向也是以并购方式引进外资不可忽视的负面影响之一。由于外资所收购的国有企业一般在相应的产业和市场中占有一席之地，收购不可避免会引发产业垄断问题，破坏公平竞争的环境，降低市场效率，造成社会资源的浪费；由于政策漏洞引发的国有资产流失(包括国企品牌被重组、利润转移、技术创新缓慢、支付高昂技术转让费或低水平技术转让等)。
由此可见，外资并购国企对我国经济的效应是双重的，但是应该承认，成效是主要的，我们不能因为这些可能产生的负面影响而迟疑或止步不前，正确的态度应该是认真研究其中的正负效应，实施相应的对策措施，才能推动外资并购国企工作的健康发展。
(三)影响外资并购国有企业的主要制约因素
目前我国资本市场还不成熟，规模小，国际化程度较低，金融改革滞后，金融品种、避险工具缺乏，配套政策不完善，制约了更直接、更快捷、更大规模的外资并购，增加了并购成本和风险。目前，外商在我国企业的并购模式总量上较少，支付手段也比较单一，退出机制不够灵活。
对外资并购限制较严，具体表现为：外资进入及控股的行业受到限制，对国有股权转让受到限制，外商投资性企业受让非流通股受到限制。外资对上市公司的并购主要集中在《外商投资产业指导目录》中鼓励的产业，其中60％是制造业，而且收购的国有股和法人股尚不可上市流通，只能在1年以后转让。
审批权高度集中，影响审批效率。目前，外资并购国企须报经国有资产管理部门和对外经贸管理部门批准，上市公司国有股和法人股转让的审批权收归中央。对外资并购的审批重点是评估外资并购对产业发展、产业结构调整、市场垄断、就业、产业安全等方面的影响，应尽量简化审批程序，建立透明、规范的政府干预制度，通过立法确立我国政府对跨国并购的审查原则(规范性)、标准和程序(科学化、国际化)及范围(明晰化)。从理论上讲，并购是一种市场行为，但目前我国的市场发育水平还不具备自发调整资源配置，为防止投机性并购活动，政府对外资并购活动的宏观调控是必要的，但政府的职能应该是为资本运作营造良好的环境。政府定位的偏差无疑会加大外资并购的难度。
制度性缺陷。在国有企业产权不明晰的情况下，外资并购将承担巨大风险。由于“所有权虚置”，国有企业的在职管理人员及相关政府部门实际上对企业享有控制权收益，而企业并购能导致这种控制权的丧失和调整，甚至导致原经理人员的去职，为保证自身利益的最大化，不少政府部门和企业的直接领导对企业并购持排斥态度。而“所有权虚置”也影响了投资者的信心。一般来说，收购的对象有两种，一是股权，二是资产。目前，并购交易以换股方式为主，因为相对而言，证券市场能较好地保证企业并购交易的公正性，但中国的证券市场目前还没有发展到可以完全接纳外资的成熟程度。中国证券市场的一个重要特点是支持国有企业上市，因此我国上市公司基本上还是国有控股公司，而国有上市公司向外商转让国有股和法人股却受到严格限制，如必须符合《外商投资产业指导目录》，凡禁止外商投资的，其法人股和国有股不得向外商转让：必须由中方控股或相对控股的，转让后应保持中方控股或相对控股地位。对未上市的国有企业来说，当前，国家与国有企业的财产关系仍未理顺，企业作为独立自主、自负盈亏的企业法人所应有的财产权利未得到确认。对财产权利的实现和利益享有的不确定性很难使投资者产生投资的信心，因为任何交易的前提是交易当事人享有物权，而交易的结果是物权发生转移。由此可见，国有企业改革与发展中必须解决的核心问题其实也是外资并购国有企业的最大障碍。
有关外资购并的法律体系不完善，缺乏明确具体的操作规程。目前我们法律和制度上的欠缺成为外资并购难以实施的重要障碍。外资并购涉及公司运作、社会保障、证券交易、破产等多个方面，需要具有实际操作性的相关法律进行配套。目前我们缺乏对股东权利、少数股东利益、债权人利益和职工利益的保护制度，对反垄断控制、外资并购国有资产应遵循的评估制度等还缺乏明确的法律规定。在具体的购并操作过程中，由于操作规程不明确，往往出现政出多门的局面，导致购并的手续繁复，增大了购并的交易成本。因此，完善有关外资购并的法律体系，制定明确具体的操作规程，依靠法律手段来规范外资购并，减少政府的直接干预是当前亟待解决的问题。就我国目前有关跨国并购的立法情况来看，应尽快制定反垄断法、跨国并购审查法等，以确立外资并购法律体系的基本框架。
缺乏中介机构的有效参与，很大程度上制约了外资并购的运作效率。目前我们还缺少专业性强，有融资能力，精于并购业务的中介机构，企业并购多数由企业自己策划完成，增加了成功的难度，降低了运作效率。
