作者：弗格斯·格林
中国正处在“十三五”规划前夕的十字路口。虽然中国经济增长依然强劲，但是与以前相比确实下降不少，而且持续三十多年高速增长的投资主导型、产业集聚型模式也开始被一种新的增长模式所替代。但是近年来，将经济转型成一个更加平衡的、消费主导型的可持续发展模式越来越具有挑战性。这个挑战由于下列因素的存在而被放大：世界经济的脆弱；以往世界经济危机治理措施所带来的金融压力；调整经济增长模式需要涉及某些部门的产能大量削减。
中国在面临经济转型挑战的同时，也在积极利用去碳化（decarbonise）、科技、服务业和城市生活等创新浪潮带来的全球机遇。2015年12月，在巴黎国际气候变化大会的最终成果协议签订中，中国扮演了关键角色。该协议也表明世界各国政府在21世纪下半叶去碳化的强烈意愿，这将通过一系列气候变化的目标设定及政策推进而逐步实现，过程将呈渐进式发展。中国城市的快速成长和城市能源结构“锁定”的危险，使得未来二十年对中国的发展显得尤为重要，当然对世界的发展和环境来说也同样如此。
所以，现在中国非常需要强劲和清晰的战略决策。这些战略必须建立在对当前形势和问题的充分理解上。既依赖于对经济历史的把握，也立足于对持续性发展的挑战和机遇等经济理论的有力认识。
中国面临的三大战略挑战
1.经济结构改革挑战。由于成功的工业化、强有力的投资、快速追赶的经济增速、贸易的扩张和人口结构的变化等，中国已经到达了这样一个类似于刘易斯拐点的临界点：上升的工资水平正在逐渐侵蚀着中国在低经济增加值、出口导向型制造业中的相对历史优势。追赶相对发达经济体的经济回报依然存在，却没有以前强烈。将围绕可持续发展的问题再综合起来，预示着一个新时代的到来。
中国发展的下一阶段将步入一个新的经济模式：投资驱动的经济增长在GDP中的份额下降，更加强调国内消费、服务业、高经济增加值产业发展，同时给予环境问题更密切的关注。成功获得这种转型将会带来生产力和生活水平的持续提高，但是这一调整过程会很艰难，并需要适当的投资和政策，有些会引起经济部门、技术和组织方式上的剧烈变化。
在进行第一次工业扩张时，中国必须在有些过去投资增长迅猛的关键领域实施绝对的削减措施（而不仅仅是降低在GDP中的相对比例）。在这个过程中，包括中央和地方关系在内的公共财政改革将是至关重要的，同时在局部和宏观层面上的管理风险也很关键。
这些重要领域的调整由于许多因素而更加困难，主要是过去五年在房地产、重工业设施和燃煤发电站方面的过度投资。这造成了严重的产能过剩、效率低下、坏账及金融的脆弱性，也在政治经济中增加了额外的既得利益集团。
所有这些都涉及到关于计划和政策的另外一种不同的路径，主要是从弗里德曼和里昂惕夫模型（强调投入产出效率、部门和投资）转向一个关注科技、城市和制度变革、具有更为广阔的产出（不是狭窄的产出，也包括环境、分配和可持续性）视角的更为微妙的模型。
2.气候和环境的挑战。中国经历的三十多年的高速经济增长、工业化和城市化，使得数以亿计的中国人摆脱贫困；同时中国也经历了十多年在高能耗行业和高排放行业的污染排放，使得中国的自然环境受到了严重的压力。PM2.5空气污染预计每天能够杀死4000中国人，或者说中国所有死亡人数的17%是因为空气污染导致的（在传统的统计下相当于中国GDP的10%的货币等值），这个问题在京津冀地区尤其严重。
其他的环境挑战包括水污染和水资源匮乏、土地退化、土壤污染、生物多样性被破坏、固体垃圾的管理等。而且，中国温室气体排放在绝对数量（约是美国的两倍）和人均标准上（与欧洲相似）均变动很大。
中国领导人清楚地认识到这一问题，并且一直强调，一个健康的自然环境对中国经济体吸引新进人才并留住人才、对建设一个环境可持续发展的有弹性的服务导向型经济至关重要；它对于普通中国人的身体健康和整体福利也至关重要。而且，清洁环境和经济去碳化为创新导向型制造业和服务业的增长提供了巨大的机会。世界将会对中国的行动作出反馈，的确世界发展也依赖于这些行动，世界会在减少污染、改善自然环境和经济去碳化方面学习中国经验，这有可能导致一些新的产品和服务的出现。曾经追求高碳增长的发达国家，同样应该为中国树立榜样，并且与中国分享其经验。
3.城市化的挑战。中国的快速城市化包括城市人口在总人口中比例的提升和城市占地空间的真实扩张。过去的三十多年，城市为中国过去的经济成功做出了重要贡献，但是也面临着严峻的考验：城市变得日益拥堵，效率下降、污染严重；土地所有权和土地管理方面的制度安排激励了不可持续的城市扩张，尤其是卖地收入在地方公共财政收入占比高的地方。随着大量的城市发展通过地方政府债务扩张的形式得以融资（由于地方政府的财政约束），在过热的房地产市场就产生出大量严重的金融不稳定性。为了能够在21世纪继续繁荣发展，中国的城市需要根据一个集约型城市模型进行建设和更新，城市间需要通过高效的公共交通联接，以在社会和环境方面都对全球流动的高技术劳动力产生强大的吸引力。
综合来看，这三大挑战清晰地显示：“十三五”和“十四五”的十年间，对中国和世界的未来至关重要。这将决定世界控制气候变化的能力，决定中国的城市是否宜人、中国居民能否自由迁移、能否自由呼吸新鲜空气、生产力水平的高低，以及经济增长是否可持续和是否和谐。
再议增长率
考虑到这些主要的战略挑战，中国的经济增长自然会慢下来：这是从高投资驱动的追赶式增长，逐渐走向成熟后的自然现象。而且，中国的高速增长时期已经延续了相当长的时间，特别是考虑到中国的体量。
未来十五年，中国维持5%左右的平均增速将是一个不错的成就，考虑到“追赶”的过程会不可避免地放慢进程，世界经济也并不强劲，而且也与中国建立小康社会的目标相契合。虽然“十三五”期间的增速可能是6%-7%，然而为未来十五年设置GDP增速超过5%的目标也有可能达到。如果中国的储蓄投资率从45%-50%降低至30%-35%（从国际上看该水平仍然很高），那么只需要在资本效率方面的适度提升，这一目标就可能实现。然而，考虑到投资率的必要调整幅度，储蓄投资率不得不小心翼翼地移动到新的水平，以避免总需求的突然下降。
提升消费在总体经济中的份额，对于中国降低社会的不平等性、减少国家工业对环境的破坏和中国经济再平衡都至关重要。然而，提升居民家庭可支配收入在总收入中的比例（目前在60%左右）需要时间。这两个比例的结合将使得居民消费在GDP份额中约占40%，按国际标准来看依然很低。因此，在实现储蓄投资率下降的背景下，要取得5%左右的经济增长需要增加政府消费，特别是健康、医疗、教育、培训和再培训，以及环境保护和环境清洁等直接增加居民福利的社会服务。在养老金和社会保障方面的扩张，既能够提升居民收入的比例，又能降低储蓄率。
有力的经济增长可以通过将投资重新聚焦于下面讨论的领域，从而获得进一步的促进和保障。政府增加消费的过程可以并且应该与提升居民收入在总收入中的比例并肩进行，这样才会产生中国追求的国民收入中消费的增加。短期来看，前者可能比后者发生得更快。
优先投资领域
为解决中国的三大战略挑战，促使经济沿着一个新的、改革性的可持续性模式有力增长，我们建议以下优先投资领域。
城市——公共交通、步行和自行车基础设施建设、信息和通信技术（ICT）、电动车充电设施、智能电网、高能效建筑、升级公共取暖网络（用电或者气）、可再生能源、垃圾回收基础设施、绿色空间。
清洁能源——零排放能源；在良好的可再生能源生产条件地区使用特高压传输；能源储备。
能源效率和需求减少——能源效率（工业、交通、建筑、电器），智能电网系统。
技术进步——清洁能源的研究、开发、展示和使用，能源储存，清洁和电能车辆，ICT，先进制造业，先进材料，生物技术，特别是通过地区创新集群。
人力资源——各种层次的教育和健康医疗。
由于中国总体投资在GDP中所占的比重必然降低，这意味着需要从其他方面的投资重新导向至这些领域。
这些措施如果能够顺利进行，那么这些投资将会使中国坚定并富有效率地朝着一个更清洁、更加可持续和更加协调的经济体发展，经济活力增强和生产效率提高主要依靠服务业和高科技产业发展。这会使得中国的城市更加宜居和富有生产力。
总结一下，我们定位到了富有生产力的支出的关键领域，从而定位了处在中国转型核心，并非与政府活动直接相关的需求。其中有些元素被归类为投资，有些被归类为消费，但是投资、消费并不是区别的关键。它们大部分都与支配制造业的实物资本的投资有所不同。
政策聚焦的关键领域
以下是“十三五”期间的关键政策，这将使得中国能够充分利用机会、积极应对战略挑战、重新导向投资流向、提升社会服务消费。
第一个关键政策领域是财政改革。中央政府的优先事项包括：全面实施增值税；扩大个人所得税税基，有效的涵盖包括资产在内的收入（使用地方政府信息）；对化石燃料征税，特别是煤，侧重于空气污染、碳及其他外部因素。从上文列出的公共投资领域征收的税收，来补偿改革中利益受损的群体。
对地方政府而言，改革的关键点是创造自身财政收入来源，包括通过在中央管理的个人所得税和化石燃料税、碳税上的“加成”。更大的自主财政收入也为政府管理城市的可持续发展和管理地方债务提供了更为坚实的基础。
增加自有收入来源，足以为当地人口提供社会服务和保障基础设施建设，也是城市层面政府的一项优先工作内容。除了非常重要的房产税，当地服务的社区收费、当地层面的外部性征收的费用（如拥堵费、垃圾和污染处理费等）也是地方政府筹集收入的关键手段。
如上所述，政府消费（虽然很多可以看成是人力资源和改善环境方面的投资）一般来说对于在储蓄投资率下降的背景下维持强劲的经济增长至关重要。聚焦于如健康医疗和教育方面的高质量消费（区别于实质商品），对于取得环境可持续性和社会包容性增长的目标非常重要。其中大部分相关服务的提供不可避免地落到城市层面政府的肩上，这就需要解决中国政府垂直管理体系中财政不平衡的问题，需要在政府治理和公共服务提供方面进行政策改革。
第二个主要的政策重点是效率，特别是能源利用效率。国际经验表明，诸如建筑和照明等方面的政府监管能够发挥强大的作用，对电器效率方面的强制信息普及也能发挥作用。这些措施能够提供资本效率（对经济增长很重要）和能源效率（对经济增长和环境都很重要）。
第三个主要的政策优先项（除了上面提到的相关财政措施）就是针对化石燃料的调节、管理和行政控制，以及零碳排放能源的推广。中国已经出台了许多政策，而且朝着这个方向进行了大量投资，在某些方面甚至取得了全球领导者的地位，例如在风能和太阳能光伏生产方面。但是，中国可以做得更多，并且能够从中收获更多的好处和回报。这个未来政策应该重点聚焦新化石燃料审批、融资、建设的严格控制，特别是与煤炭相关的基础设施（煤矿、发电站、煤炭消费的工业设备），以及在这些领域减少过剩产能的战略。清洁能源的传输同样要求进一步发展零碳排放能源的生产、网络连接、储存和产能。总之，这些措施将提升清洁电力的生产、传送、分配等基础设施战略投资的使用和效率。细节和执行力是重要的，怎样实现这些优先措施存在着非常多的国际经验。
支持新经济增长模式的其他重要政策领域：改善国家创新系统，通过增强政府、高校、私人部门之间的联系加强环境创新。这会改善技术进步和教育领域的投资和效率。
从战略上和资金上支持工人、国有企业、社会从日渐衰落的经济部门（煤炭开采、燃煤发电、钢铁和水泥生产）向成长型部门（能源效率服务业、可再生能源设施、健康医疗、教育）转移。包括教育培训项目、转移期金融资助等。同样，这也会补充在新兴清洁行业的战略投资。
改革国有企业。包括去除国企获得土地和使用资金的优先权利，将红利支付纳入一般预算收入，提升透明度、开放竞争、公司化。
实施系统性的金融战略。包括改善私人企业对资本的获取，提升投资效率，自由化存贷利率，管理坏账（特别是地方政府坏账）和不良资产（如煤炭发电企业）等。
加强中国与周边国家的联系和交往，以扩大市场，支持落后地区的发展，增强亚洲和整个发展中国家的聚合力。例如，专注于清洁能源和可持续发展方面的国际投资，将会增加绿色清洁行业的全球市场，这也应该成为中国国内改革的一个重点。中国在新的国际开发银行——亚投行和金砖国家银行——方面的介入也是非常重要的，因为它会带动“一带一路”的工作。
结论
综上所述，本文中列出的投资和政策将会使得中国有力地应对三大主要挑战：结构变化，环境和气候，城市可居住性。同时也能够在未来十五年结构变化和储蓄投资率下降背景下保持每年约5%的强劲经济增长。这些措施会使得中国的经济更加富有效率、更加富有弹性、更加稳定、更加包容和更加可持续。它们会把中国带到一个更加有吸引力和富有应变力的新时代。
（弗格斯·格林（Fergus Green）为伦敦政治经济学院格兰瑟姆气候变化与环境研究所政策分析师；尼古拉斯·斯特恩（Nicholas Stern）为英国伦敦政治经济学院教授、前世界银行首席经济学家、全球气候变迁政策奠基人。王艺璇译）
