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进入新常态的我国经济，正在发生深刻变化。从国家层面看，与之相关的宏观调控理念与方法也随之发生了多重变化。这种变化的动因是什么？效果如何？政策趋向又怎样？这是投资界非常关心的。值得深入探讨。
——亚夫
传统的相机抉择宏观调控思路和方式对预期重视不够，在我国常常表现为放松过度或收缩过紧。政策的稳定性不强，影响预期的稳定性，对经济运行产生负面影响。因此，国内外理论界，都呼吁应把管理预期放在宏观调控的重要位置，加强对市场预期和社会预期的引导，保持宏观经济运行和发展的基本稳定。
目前，我国经济处于“三期叠加”的特殊时期、爬坡过坎的关键时期、动能转换的“衔接期”，传统单一性的总量调控措施对稳增长的作用有限，必须探索“长短结合”的新的宏观调控思路和方式。而完善社会主义市场经济体制，需要建立有效的宏观调控体系，必须不断创新宏观调控的思路和方式。
就当前看，宏观调控在实践和政策设计上还面临不少问题，需要认真研究和应对。从宏观调控目标看，既有精准、优化的空间，也存在动态化、法定化问题。宏观调控政策框架还比较散，存在规范化、机制化问题。宏观调控手段如何搭配、如何把握，存在针对性、精准性问题。
王小广
在新常态下宏观调控的思路与方式为什么要创新
在新常态下，传统的宏观调控思路和方式不仅难以有效应对经济增长下行、结构调整加速的压力，而且过量过多使用会产生许多不良后遗症，使经济结构性矛盾进一步恶化，在这种情况下，要使经济保持持续健康发展，顺利实现中高速和中高端的发展目标，唯有创新宏观调控的思路和方式。
首先，经济新常态下，最显著的一个特点就是经济下行压力加大，容易产生悲观和不稳定的预期，宏观调控必须重视和更加强调对市场预期的管理。
随着我国经济规模的显著扩大，经济开放度增加，影响宏观经济运行和发展的环境变得更加错综复杂，特别是网络化、信息化的发展，既创造新的发展机遇，也对经济运行与发展产生巨大的影响，它们可以放大一些负面消息和不佳数据对经济发展的影响。如2008年全球金融危机的爆发，悲观预期迅速传播全球，对各国经济形成海啸似的巨大冲击。再比如，最近几年我国经济面临持续下行压力，市场悲观预期明显增加，一些唱衰中国的声音不断出现，对我国宏观经济平稳运行产生了一些不良影响。
传统的相机抉择宏观调控思路和方式对预期重视不够，甚至有不少“任性”，在我国常常表现为放松过度或收缩过紧，特别是不时会出现“出其不意”、“朝令夕改”的情况。政策的稳定性不强，影响预期的稳定性，对经济运行产生负面影响。因此，国内外理论界，都呼吁应把管理预期放在宏观调控的重要位置，加强对市场预期和社会预期的引导，保持宏观经济运行和发展的基本稳定。
其次，我国经济处于“三期叠加”的特殊时期、爬坡过坎的关键时期、动能转换的“衔接期”，传统单一性的总量调控措施对稳增长的作用有限，必须探索“长短结合”的新的宏观调控思路和方式。
一方面，在这一重要的转型升级期，影响经济运行的因素是长期问题与短期问题交织，需求问题与供给问题交织，总量问题与结构问题交织，结构问题与体制问题交织，传统的总量调控手段无法适应，其效果明显递减且副作用很大，如为了促进经济的短期回升，采取短期性强刺激政策，结果只是一时地缓解了下行压力，但长期问题的解决被拖延，使之后的稳增长压力更大。因此，宏观调控政策必须兼顾短期与长期。
另一方面，新常态下经济下行压力主要来自体制矛盾和结构矛盾的集中显现，降低了中长期的潜在生产率，稳增长关键是提升潜在增长率，而提升潜在增长率的根本方法就是把转方式调结构放在更加重要的位置，加快体制改革和结构调整。因此，宏观调控政策必须既要在稳增长与调结构之间寻找黄金平衡点，也要把一些重要的改革政策和结构调整政策纳入宏观管理之中，使其真正体现“长短结合”的要求。
三是我国发展刚刚迈上中等收入水平，进一步发展有巨大的发展潜力和回旋余地，而要最大化的释放发展潜力，必须营造宽松有序的宏观发展环境。
长期来，政府对微观经济干预过多一直是制约市场活力和加剧各种结构矛盾的最重要原因，而改革开放三十多年来我国取得令人瞩目的成就正是不断减少政府对微观经济干预，积极提高市场在资源配置中作用的过程。当前我国正在进入只有依靠质量和效益提升，创新驱动才能保持健康发展的新阶段，更好地发挥政府的作用就是通过深化政府的行政改革和宏观调控创新，为市场和企业的发展创造公平稳定宽松的宏观经济环境，使巨大的发展潜力不断释放，使区域发展的回旋余地变成重要的支撑。
四是完善社会主义市场经济体制，需要建立有效的宏观调控体系，必须不断创新宏观调控的思路和方式。
一方面，宏观调控思路和方式的创新也是全面深化改革的一部分，而且是极为重要的一部分，其核心是转变政府职能，确定政府管理的合理权限和责任。另一方面，政府治理能力提高的一个重要标志就是宏观调控能力的显著提高，而要不断提高政府的宏观调控能力，必须在理念、思路和方式不断创新，并形成机制化的稳定框架。
创新宏观调控有哪些主要内容
新一届政府推动宏观调控创新，内容丰富，做法新颖，有调控理念和思路创新，也有调控方式和政策工具创新。
1．在理念上，重视GDP但不唯GDP，注重经济增长的实际效果和长远发展
强调增长应是实实在在的，没有水分的；是有质量效益、有就业收入、生态环保的增长等，纠正了片面追求GDP增长的观念，努力实现包容性增长，极大地扩充了发展的内涵。从经济发展环境和阶段变化出发，提出适当降低经济增长速度是必然的、合乎预期的和可以接受的，宏观调控要既利当前又利长远，推动经济增长从高速向中高速换挡。
2．在思路上，强调长短结合，虚实结合，统筹兼顾，努力把稳增长和调结构统一起来
把稳定预期放在突出位置上，在经济形势复杂多变、不确定因素增多，特别是网络信息十分发达的环境中，理清判断经济形势的标准、视角和主要参考指标，保持政策的联系性和稳定性。
把政策资源集中到关键环节上，强调全面深化改革，着力攻坚克难，释放改革红利，增强经济发展内生动力。强调城镇化是最大内需，既能增加投资需求，又能扩大消费需求。强调推动结构调整和转型升级，爬坡过坎，打造中国经济升级版。把宏观调控基调落实在稳中求进上，不搞大水漫灌式的强刺激，强化政策有效性，努力去杠杆，化解风险。一系列的创新思路，在今年的两会政府工作报告中被概括为目标“双中高”，政策“双结合”，打造“双引擎”。
3．在方式上，创造性地提出了区间调控和定向调控，增强了宏观调控的针对性
区间调控稳增长，定向调控调结构。根据经济运行状态，将区间调控和定向调控结合运用，寻求稳增长与调结构的平衡，使经济在结构调整中稳增长，在稳增长中不断优化结构。
2013年提出区间调控，就是要通过宏观总量政策的微调预调使经济运行稳定在合理区间，起到稳政策、稳预期和稳信心的作用。具体做法是，通过科学地确定经济运行的合理区间，确定“上下限”，既不能越出通胀率上限，也不能越出经济增长率和就业的下限。
用合理区间统一对经济形势的认识和判断，作为实施何种宏观调控措施的依据。只要经济运行处于合理区间内，便不采取强刺激政策，而是稳定政策，集中精力促改革、转方式、调结构，宏观调控政策主要是常规性的微调预调。当经济运行逼近下限时，将加大稳增长、促就业的宏观政策力度；逼近上限时，则将加大控制通胀政策的力度。一旦经济运行出现大幅波动，则要果断采取措施，对经济总量政策作出重大调整，使出宏观调控政策的“杀手锏”，避免发生“硬着陆”或经济过热。
2014年在区间调控的基础上提出了定向调控，就是针对制约经济发展的结构性和体制性矛盾和问题，实施精准有力的调控措施，推动结构调整，增强经济发展后劲。
我国经济三期叠加、动能转换衔接，各种问题和矛盾交织叠加，特别是在潜在经济增长率下降的情况下，仅靠总量型的区间调控措施难以稳增长，必须探索更好的宏观调控方式，实施长短结合的政策，才能破障碍、扩瓶颈，激活力、强内力，通过提高潜在经济增长水平来稳长期增长。定向调控特点就是，强调抓住关键，四两拨千斤；强调精准有力，重视长短结合。
定向调控与区间调控既有区别又有联系，是对区间调控的深化和发展。在区间调控基础上实施定向调控，实质就是结构性调控，既包括调结构稳增长，也包括促改革稳增长，还包括惠民生稳增长，通过一系列转变推动经济迈向新常态。
4．在政策上，提出了依据调控目标和方式制定政策框架，更好地实现了统筹兼顾
两年多来，宏观调控政策框架不断充实，从稳增长、调结构、促改革，到惠民生、防风险，再到补短板、强实体等，都是根据具体实践对宏观调控的要求而提出的，针对性强，政策有层次，不搞一刀切。总结归纳起来，主要有如下几点：
一是稳增长，实施积极财政政策和稳健货币政策，保持政策连续性和稳定性，根据经济运行实际灵活进行预调微调。
二是调结构，存量调整与增量调整并举，淘汰落后，消化改造转移过剩，鼓励发展新兴，稳定长期增长。破解稳增长与调结构两难，积极寻找两者的平衡点。
三是激活力，通过结构性改革激发市场活力，最大化的简政放权，降费降税，降低门槛，加强事中事后监管，促进大众创业、万众创新，使市场在资源配置中发挥决定性作用。
四是补短板，加强农村地区、贫困地区薄弱环节，弥补公共服务设施短板，兜住社会保障底线，提高经济发展的协调性和平衡性，增强经济增长的可持续性。
五是优政策，调整优化财政、金融政策结构，盘活存量，提高总量效率，加大对中小企业、非公经济、农业等支持力度，创造公平合理政策环境、定向降准、降税、降息，使金融、财政政策发挥最优效果。
5．在工具上，注意建立政策工具篮子，加强政策储备，细致运用政策工具
货币政策和财政政策两大调控工具不仅要合理搭配，也需要创新工具的内涵和使用方式。一般来讲，常态化的宏观调控政策，都要避免财政、货币政策的“双扩张”或“双紧缩”，而是一稳一扩，或一稳一紧。只有在非常时期或较短时间内才能采取“双扩张”或“双紧缩”的应对措施。
货币政策和财政政策的搭配“谁稳谁变”，要根据经济形势的变化而定，特别是要根据经济运行主要矛盾的变化而定，如果是短期总量问题和货币供给问题，稳增长政策主要要靠货币政策，如果是既面临短期总量问题，又面临长期结构性问题，那应该更多的靠财政政策稳增长，同时货币政策保持更多的灵活性。不仅如此，还要对货币、财政两大总量调控工具予以创新优化，如盘活财政、金融存量，提高总量调控效率。
宏观调控创新取得哪些成效和经验
1．宏观调控创新取得多重成效
两年多来，我国经济虽然持续面临下行压力，但经济增长速度一直保持在在7%以上，2013-2014年两年仅回落0.4个百分点，今年前三季度ＧＤＰ增长6.9%，仍处于合理区间，既没有失速，也没有出现大起大落，做到了平稳换挡。尤其是市场预期比较稳定，社会上对政策的预期也更加理性。经济平稳运行和预期相对稳定，改善宏观运行环境，为实施结构调整和经济转型升级政策创造了条件，赢得了时间。
经济结构和方式加速转变，经济活力逐步增强，做到了稳中有进。第三产业稳定增长，2013年占比首次超过第二产业，今年前三季度则突破50%，达51.2%。消费平稳增长，贡献率明显上升，社会消费品零售总额增幅持续保持在10%，最终消费对GDP的贡献率由2002－2010年间长期低于50%提高到今年接近60%，我国经济对投资的依赖减弱，正在逐步向消费主导转变。
连续三年城乡居民收长增速快于GDP增速，收入分配发生积极变化，劳动者报酬占比偏低且不断下降的旧格局被打破，今年前三季度城乡居民收入实际增长7.7%，比GDP增速快0.8个百分点。
一些新的需求、新增长点，新产业、新业态、新商业模式在加快形成，“互联网+”促进了生产方式和消费模式的变革，创造巨大的新成长空间。以宽带、无线互联网、云计算中心等为代表的新经济和公共服务基础设施将为投资新领域。
制造业升级加快，装备制造业、高新技术产业增长较快，出口扩大。2014年单位GDP的能耗下降4.8%，今年前三季度则继续下降5.7%，经济增长质量效益逐步提升。
简政放权、放管结合、优化服务，市场和社会活力明显增强。商事制度改革，新的市场主体涌现，新技术新业态涌现，“双创”大量涌现，蔚然成风，有力地促进了就业增长，支撑了经济增长和结构优化升级。
积极改善民生、强化补短板，显著提高了经济社会发展的协调性、平衡性、公平性，提高了经济的可持续发展能力。
抓住有利时机，抓紧推出了一系列重要战略和行动计划，如“一带一路”战略、“互联网+”行动计划、“中国制造2025”行动计划等，提升国家战略运筹水平，拓展了发展的战略空间，不仅增强了发展信心，稳定当前增长，也开辟了国家长远发展的新境界。
2．宏观调控创新丰富了现代宏观管理理论
稳增长不单纯是解决总量问题，对于转型经济体而言，更是个结构问题。经济增长或经济发展理论强调，促进经济增长的重点就是引导资源要素向高生产率部门集中。这是定向调控的产业升级、“补短板”所追求的目标，既促结构优化，又增加经济总量。稳增长不仅靠需求管理，也需要改善供给。
制度经济学理论强调，制度创新对改善供给、释放需求具有重要促进作用。推动结构性改革，减少政府干预，增加供给，既能显著降低交易成本，激发市场活力，优化供给环境释放增长潜力，又能通过供给改善创造出新的需求，有力地支撑了稳增长。
为稳预期稳增长而实施区间调控，设定上下限合理区间，将理论上的潜在增长率与现实中能够承受的痛苦指数（失业率和通胀率）结合起来，既契合了关于增长与发展的理论要义，也体现了国际上的一些成功经验。一些主要国家尽管强调宏观经济四大重要指标，但多数国家都是把实现充分就业和防通胀作为核心目标，如美国宏观调控不管是战后较长时间内采取凯恩斯主义政策，还是上世纪70年代后采取货币主义政策及供给学派的政策主张，增加就业都是它们的“交汇点”。同时，反通货膨胀也成为世界各国的新传统，欧盟国家宏观调控的重点放在控通胀和控制财政赤字上。
我国过去一直把避免出现经济过热或过冷作为宏观调控的重点，调控目标一直瞄准的是GDP，其他如就业、通胀只是兼顾，没有经济运行的合理区间的概念，存在重增长、轻就业轻通胀的倾向。近两年多宏观调控创新，将区间调控与定向调控结合起来，克服了单一调控目标和多目标冲突的弊端，避免了追求单一目标容易出现的政策偏差和结果扭曲，也规避了追求多目标容易发生的目标冲突，由此确定的宏观经济政策有效性必定会明显提高。
3．宏观调控创新创造了新的经验
一是重视和不断加强预期管理，是新常态下稳定市场信心的“利器”。区间调控的关键是稳定增长预期和政策预期，保持宏观经济稳定，减少不确定性。确定合理的经济运行区间，使企业和个人的决策处于稳定的宏观环境之中，区分常规政策和非常规政策，不用非常规政策代替常规政策，常规政策也必须机制化、可预期。经济运行在合理区间，宏观调控政策就是常规性的，即使面对较大的经济下行压力，也不搞强刺激政策，而是注重预期微调。
不搞强刺激政策，强刺激政策是非常规性宏观调控政策，它只有万不得已才可以采用，这应成为区间调控的一个重要原则。只有当经济运行越出了合理区间，才可采取非常规的政策，包括采取强刺激性货币政策。这样的政策思路和框架，其最大的功效就是给社会和市场一个稳定的预期。
二是创新宏观调控理念，为企业和社会发展创造宽松的环境，是发挥市场资源配置性作用的大前提。过去我们面对明显的经济下行压力，多实施大规模的政府投资干预，这样做，可以立竿见影，一时取得明显的稳增长效果，但长期效果不佳，特别是会出现政府代替市场的倾向。
新一届政府针对不断加大的经济下行压力，首先想到的是不能再用老办法，而是强调保持战略定力，创新宏观调控的理念和思路，尊重市场，相信市场，放松管制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。加强政府对市场的有效事中事后监管服务，当好“裁判员”；重视供给管理，强化公共供给和公共服务，增加社会公平正义。
三是努力寻找短期与长期的结合点、平衡点，是新常态提高长期潜在增长率的有效途径。区间调控与定向调控的结合体现了总量与结构的结合、长期与短期的结合、需求管理与供给管理结合，是把短期稳增长与提高中长期潜在经济增长率结合，开创了新常态下可持续发展的新局面。定向调控作为结构性调控，体现了改革与发展结合、长期与短期的结合。定向调控是以长期为目标，以短期为立足点，强调精准有力，重在激活力、增后劲，是实现长期稳增长的重要举措。
宏观调控应努力寻找缓解短期压力和解决长期问题的平衡点，实施既利当前又利长远的措施。如稳增长的关键是投资，但投资不是越多越好，增加投资是以结构优化、激发市场需求为导向，而不是没有选择性的普遍性的扩大投资，体现精准有力原则。投资注重的是结构优化和长期的综合效应，重在补短板、强基础，这既能提高我国经济的平衡性、协调性，更能增强我国经济发展的长期后劲。
四是重视宏观调控机制化建设，是提高政府治理能力现代化的重要一环。改革优化宏观调控，是转变政府职能、实现国家治理能力现代化的重要组成部分。其中一个重要的方面就是按十八大报告的要求“加强宏观调控目标和政策手段机制化建设”。从宏观调控目标看，区间调控中确定经济运行的合理区间以及相应的政策框架就是增加调控目标的稳定性、合理性，同时，增加政府的责任感和可信度。从政策手段看，区间调控政策的规则化和透明度均明显提高，区分常态化政策和非常态化政策，减少任意性，使宏观调控政策更加稳定化、可预期。这些都显示我国宏观调控的机制化建设取得了重大突破。
进一步完善宏观调控还有哪些调整空间
总体来看，宏观调控创新已基本定型，其合理性和可操作性既有重要的理论支撑，也得到了最近几年实践的有力检验，应当坚持并进一步完善，对统筹稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险发挥更大作用。
就当前看，宏观调控在实践和政策设计上还面临不少问题，需要认真研究和应对。社会对经济增长的预期虽有所改善，但由于经济下行趋势没有根本扭转，预期仍然很不稳定。虽然经济运行稳中有进，市场主体大量涌现，货币也比较放松，但实体经济依然困难不少，经济增长质量效益的基础不牢固，稳增长与调结构的矛盾还不同程度存在。
从宏观调控目标看，既有精准、优化的空间，也存在动态化、法定化问题。宏观调控政策框架还比较散，存在规范化、机制化问题。宏观调控手段如何搭配、如何把握，存在针对性、精准性问题。
1．调控目标有进一步合理化的必要
考虑未来多年的总体趋势变化，把经济增长上下限目标确定为宏观调控中期目标（最好与五年规划一致），不再单独设年度目标或对年度目标做过多的微调。经济增长率应该是合理区间的中位数，年度数值可以围绕这个数值有波动，体现“左右”，从而使物价、就业水平作为最主要的观察指标。
为此，要逐步改“法定化”经济增长率目标为预期值经济增长率目标，这样的改革不仅符合国际惯例，也是针对我国经济环境和发展阶段变化的有效适应，不是对经济增长变化坐视不管，而是把它作为努力争取实现的目标，也把它作为制定宏观调控政策的依据，但形势发生了变化，预测值就会变，宏观调控目标则随之作适应性调整，既体现灵活性，又尊重市场运行规律，可以避免因政策的多变、力度过猛而导致经济大起大落，从而使经济运行更加平稳。同时努力创造条件，如完善就业统计，增强人们对新常态的适应性和对新的宏观调控政策信心，可考虑进一步精简宏观调控目标，将上下限目标由三个减少为两个，即下限是稳就业，上限是控通胀，把经济增长率作为政策的间接目标和最终目标。
2．完善宏观政策框架
在总量政策稳增长，形成结构性稳增长和结构性改革的政策组合，以结构性改革推动结构调整，促进稳增长和持续健康发展。这一政策组合，对应调结构、促改革的提法，是政策框架的第二级支撑。诸如补短板、强实体、防风险、惠民生等提法，都可以作为政策框架的第三级支撑，或融入稳增长、调结构、促改革的政策框架之中。这样梳理，旨在使政策框架内容更加明确，表述更加规范。
3．加快决策的机制化改革，进一步提高宏观调控的机制化水平
探索货币政策目标和决策机制化的创新,有效引导预期。吸取这次全球金融危机的教训，进一步优化货币政策的目标，货币政策不能以单一的物价稳定为目标，而应综合考虑物价、币值和资产价格稳定。
同时，为进一步提高货币政策的透明度和机制化水平，借鉴国际经验，建议实行例会制，货币政策决策机构（国务院或新的货币政策委员会）每间隔一定时间召开一次例会，如一年八次（美国、巴西等）或每月一次。时间年初预先安排。到时研究利率是升是降，或不变，存款准备金率的变化等，按期公开货币政策决定。另外，对央行独立性问题也要做探索性研究。
4．进一步提高定向调控选择的精准性，并通过深化行政体制改革，着力提高定向调控的执行力
首先，要明确定向调准和定向降税主要是针对经济发展的薄弱环节，如农业、农村，小微企业等，不应任意扩大范围。
在所有的定向调控措施中，争议较多的是定向降准，有的批评是合理的，如货币政策向实体经济的传导机制不畅，同时存在各种监管困难，定向降准的效果难以确定。但一些批评则显然是对微调政策不满，希望像以前一样搞大水漫灌。
要提高定向降准的效率，还得加大监管力度，严格考核定向降准的银行，检测监督其资金流向。降息中的非对称性降息和扩大存款利率的浮动幅度，主要是兼顾利率市场化改革，具有过渡性特征。
二是定向调控中激活力、补短板、促升级是定向调控的重点，特别是在补短板、促升级上必须有长期的投资规划和政策激励，体现战略性和超前性，但可以根据经济运行的状态在实施节奏上进行跨期调整。
三是要一方面继续做好简政放权、放管结合、优化服务的工作，进一步激发市场和社会活力，另一方面，则加大依法行政的力度，加大政策执行效果评价的力度，加大问责制的执行力度，提高政府的执行力。
（作者系国家行政学院决策咨询部副主任，研究员）
