中国人力资源和社会保障部、财政部等多部委联合制定的《促进就业规划（2011-2015）》，明确了“十二五”期间的系列与就业相关的量化指标——“十二五”期间最低工资标准将年增长13%以上，城镇登记失业率控制在5%以内，城镇新增就业4500万人，转移农业劳动力4000万人。
中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧说，上述指标与“十一五”期间设置目标基本接近，但是考虑到劳动密集型产业的外迁趋势和产业升级的大环境，他个人对“十二五”期间的实际就业形势并不乐观。
规划明确表示将落实就业优先战略。各级政府在制订国民经济计划、对产业结构和产业布局进行重大调整时，把就业作为社会经济发展的优先目标予以考虑，建立健全经济发展、产业结构调整与扩大就业良性互动的长效机制。
唐钧说，解决就业问题的关键在保护中小企业，中国70%以上的就业岗位由中小企业提供。上述规划中也提及将在“十二五”期间实施更加积极的就业政策，其中就包括财政政策、税收政策以及金融政策向小型微型企业和劳动密集型产业倾斜。
中国劳动科学研究所分析人士介绍，实际上在人保部内部的一些研讨会上，课题组的专家们对“十二五”期间劳动力的供求变化已经有了共识，即“十二五”期间，中国的劳动力供给将达到峰值，当2035年中国人口的抚养比例达到53%时，数量意义上的人口红利期才算结束。
上述人士表示，而在“十二五”乃至今后更长时间中，就业的结构性矛盾会非常突出，主要表现为经济发展模式转型与劳动力素质的矛盾、产业升级与就业转换的矛盾、以及劳动力成本压力与就业质量的矛盾。
平均最低工资有望提升到1800元
上述规划设立的系列指标中，最低工资13%的年均增长率较“十一五”期间年均增长率略有提升，5%以内的失业控制率高于“十一五”期末城镇登记失业率4.1%的水平。
唐钧说，“十二五”期间要完成几项主要的就业指标难度不大，以5年期间城镇新增就业4500万人这一关键指标来说，此前每年新增就业900万的目标，每年的实际完成数基本在1000-1100万左右。
规划称，“十二五”期间，中国将形成正常的工资增长机制，绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的四成以上。规划还提出，到“十二五”末，企业劳动合同签订率要达到九成，企业集体合同签订率达到八成。这亦均高于“十一五”末的水平。
唐钧说，测算下来，如果最低工资标准按照年均13%速度增长，“十二五”末，国内的最低工资标准有望从2010年末的800-1100元不等的水平提升到1800元左右。
他认为，这一最低工资标准的提升实际意义并不大。当前北京、上海、珠三角等地区，实际招工的最低工资标准已经提升到2000-2500元附近，而在中西部某些地区，最低工资标准可能成为标准工资，甚至部分抑制了收入增长，工人的加班等各项收入可能都会涵盖其中。
城镇登记失业率这一数据对分析中国就业形势帮助亦不大。唐钧说，与欧美可靠的失业率统计不同在于，中国工人需要连续缴费一年以上才能在失业时享受失业保险，而大部分农民工的劳动合同是一年一签，没有连续缴费记录，登记在案的失业数字会远远少于实际的失业数字。
就业的结构性矛盾突出
上述规划详细分析了“十二五”时期的就业形势，认为中国的就业形势将更加复杂，就业总量压力将继续加大，劳动者技能与岗位需求不相适应、劳动力供给与企业用工需求不相匹配的结构性矛盾将更加突出，就业任务更加繁重。
中国社科院人口与劳动经济研究所所长、研究员蔡昉分析，“十二五”时期，宏观经济要更加关照就业，尤其是保障农民工就业。城镇居民在失业后尚有失业保险覆盖，但农民工却无法享受同等的基本公共服务。
他说，目前中国劳动力没有形成统一的市场，因为城乡收入差距还没有彻底消除。二元经济也不可能很快消失，一些农民工愿意转移到城市，但没有完全融入城市，主要原因是目前城乡之间还存在相当多的制度障碍。这些制度障碍的存在会制造出劳动力供需摩擦，民工荒或者返乡潮将交替出现。
唐钧提醒，如果中国仍然延续西方产业转移的脉络，未来将面临更沉重的就业压力，在劳动密集型产业甚至制造业的逐步外迁之后，西方福利国家的就业均势被打破，而美国现在已经开始试图恢复其国内制造业以缓解其就业压力。
“即便‘刘易斯拐点’（劳动力从过剩转向短缺）真的到了，劳动力的总体供应减少，如果没有足够的教育和职业培训做支撑，产业升级对庞大的低端劳动力市场将是沉重打击。”唐钧说。
(21世纪经济报道)
