7月21日，交通运输部发布《收费公路管理条例》修订稿，向社会公开征求意见。《修订稿》提出，政府收费的高速公路实行统借统还，收费期限以路网实际偿债期确定，不再受具体年限限制；偿债期、经营期届满后，实行养护管理收费。一系列问题也接踵而至。高速公路为什么会债务高企、巨额亏损？高速公路是否建得过多过快了？近日，记者采访了交通运输部相关负责人及专家学者，试图深入剖析这些问题。
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巨额亏损从何而来？
资金需求巨大，银行贷款成为主要资金来源，加之建设速度加快，积累了高额债务
有人说收费公路是一本万利的暴利行业，果真如此吗？“确实有些建成较早的高速公路利润较高，但高速公路‘贫富不均’，整体上亏损。”交通部管理干部学院教授张柱庭说。数据显示，2014年我国收费公路收支缺口达1571.1亿元。
巨额亏损从何而来？交通运输部公路局副局长王太认为，原因包括正常还债阶段还本付息支出增长，以及债务规模的不断增加：到去年底，全国收费公路债务余额高达3.8万多亿元。
另外，去年我国四车道高速公路平均造价为7700万元/公里，是2000年的2.4倍、2004年的1.83倍。交通部规划院战略所所长徐丽说，成本升高除因原材料、人工成本上涨外，还受征地拆迁费用上升，以及因地形所限需修大量桥梁、隧道、高架桥等因素影响。
据统计，现有16.26万公里收费公路累计建设投资为6.15万亿元，以银行贷款为主的债务性资金占七成，且银行商业贷款对高速路这样的基础设施建设一般无利率优惠,融资成本一般在6%~7%。”国家行政学院教授王伟说。
当然，也不能忽视其他因素：个别企业严重超编，推高了用人成本；有的企业发放高额福利；有的高速路建设环节层层转包，导致超支等。
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高速公路是否建得过多过快？
部分地方高速路存在规划随意调整、过度建设问题
债务高企，亏损扩大，自然会带来这样的疑问：欠了这么多债，为何还要修高速？高速路建得过多过快了吗？
根据《国家公路网规划》，到2030年，我国将建成约13.6万公里国家高速公路网。“目前已完成8.7万公里，一些大通道还未完全贯通，另有一些早期通车路段急需扩容。”交通运输部规划司副司长任锦雄表示，该规划综合考虑了全国的政治、经济、文化、社会、军事等因素。
值得注意的是，除国家高速公路网外，各省也有各自的地方高速公路网规划。“过去，一些省份片面追求GDP，把修建高速路作为推动经济发展乃至提高政绩的手段，而不管有无车流，更不考虑如何还本付息。”北京交通大学教授赵坚表示，若某地长期内出行需求不足，完全可以修成低等级的普通公路，成本能低至少一半。
“有些路段修成一级、二级就够了，但却修成了高速。”徐丽分析，原因主要在于融资模式：修建一级、二级公路，需地方财政全部埋单；而修建高速，地方只需出一部分资本金，大头为银行贷款。
不过，另一个不容否定的因素是：交通在经济社会发展全局中起先行作用。“交通肯定得适度先行，但要超前到什么程度，太难把握了。”张柱庭说，当年修建京津唐高速路时，本预计起初几年没什么车，结果刚开通就陷入拥堵。再者，道路建得越早造价越低，越往后成本就越高，“这是个悖论。”
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亏损如何控制？
通过“开源节流”的方式缓解收支缺口，“开源”就包括调整收费期限和标准
债务规模和亏损巨大的问题能解决吗？可以肯定的是，债务规模将随着财税体制改革得以逐步缩小。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下简称“43号文”），收费公路建设要从“借贷”变为“举债”。同时，国家将对地方债务实行规模控制。“《修订稿》将对防止地方盲目建设、债务‘滚雪球’起到积极作用。”张柱庭说。
“现阶段，尽管收支缺口很难消除，但可通过‘开源节流’缓解缺口扩大。”王太所说的“节流”瞄准了巨额亏损的症结，包括控制规划，降低建设、养护运营、融资等成本。开源方面，王太列出三条举措：加大财政投入、吸引社会资本、调整收费期限和标准。第三条成为条例修订的关键。
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收费期限为何延长？
用路者付费原则比全民付费更加公平，且目前车购税、燃油税远难满足公路建设养护实际需求
“任何国家都没有真正意义的免费公路。”王伟表示，全球公路交通资金来源大致有两种：一种由财政负担，资金来自税收；另一种由道路使用者负担。“‘谁用路、谁受益、谁付费’的用路者付费原则更好体现了公平。”
抛开公平性的问题，在收费与收税间做选择，还应考虑具体国情和当前财政保障能力。
据介绍，目前我国车购税主要用于公路建设，包括高速公路建设资本金补助、农村公路建设、国省道改造等；而2009年起开征的燃油税则用于普通公路养护等方面。需要澄清一点的是，“车购税、燃油税、高速路通行费三者支出范围并不一样，没有重复收费问题。”王伟说。
“2013年，我国车购税规模为2234亿元，一般税为1071亿元，而公路建设支出达13692亿元，税收缺口高达10387亿元；燃油税转移支付仅为1443亿元，普通公路养护税收缺口高达1357亿元。”王伟表示，未来收费公路的养护管理、债务偿还，包括社会资本投资回收等，需要通过继续征收通行费予以保证。
在收税与收费之间，交通运输部倾向于后者，即“用路者付费”。按此路径，自然延伸出“在现有基础上延长收费期限，实行长期收费”的政策。
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为何实行统借统还、养护期收费
统借统还可增强筹资还债能力，降低政府性债务风险；养护期资金用财政收入或税收支付不现实
实行统借统还（即在一省范围内实行“统一举债、统一收费、统一还款”）、养护期收费，原因何在，依据何存？
先看统借统还。《修订稿》明确，政府收费高速公路一律统借统还。这意味着，将来在一省范围内，只要一条高速公路尚未还清债务，其他路段均将一并按偿债期标准收费。同时，若高速路改扩建增加了政府债务或社会投资，还可重新核定偿债期或经营期。
“以省为单位对高速公路实行统一管理，可降低政府收费公路的融资和运营成本，降低政府性债务风险。”交通运输部法制司副司长魏东认为，路段独立核算也会影响路网整体性及通行效率。
那么，统借统还依据何在？张柱庭表示，首先《公路法》规定，贷款肯定要还完；43号文也提出，地方政府应统筹安排偿债资金，为统借统还提供了依据。
再看养护期收费。“当收费公路达到现在的规模后，再考虑用财政收入或燃油税来支付，已经不太现实。”发改委综合交通所研究员李玉涛表示。
养护期收费于法有据吗？张柱庭表示，“结合高速公路选择性通行的特性，其养护管理费用属于政府性基金预算完成的任务。本次修订是对《预算法》的补充和细化，是有上位法依据的。”
声音
比收费更重要的……
公众权利意识逐渐强化的今天，凡事关利益的重大改革，难以避免地会招致争议，收费公路改革也不例外。要达成改革共识，就必须直面种种质疑与关切。一方面，必须把改革的必要性与合理性阐释清楚。另一方面，也得坦诚面对症结、给出解决方案。
“收费”的确不是让人愉悦的字眼，但道理讲明了、政策完善了，公众自会作出自己的判断。望此次改革能为收费公路长远发展厘清正确的方向与路径，也能为凝聚共识、推进改革作出有益探索。
据人民日报
