孟祥春
近年来，我国铁路建设虽然取得显著成就，但铁路仍然是综合交通运输体系的薄弱环节。路网能力紧张，瓶颈制约仍没有得到根本缓解，市场份额逐年下降，西部铁路建设还比较滞后，铁路仍然不能满足经济社会快速发展的需要，加快铁路建设还面临十分繁重的任务。在政企分开的新形势下，如何持续稳定地推进铁路建设是一项崭新的课题。《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出，对完善相关政策支持，深化铁路投融资体制改革，加快推进铁路建设进行了全面部署。其中指出，“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发，适度提高开发建设强度，以开发收益支持铁路发展。”这一政策可以简化为“以地养路、以地建路”的建设、融资和运营模式。这一模式是我国铁路投融资政策的重大创新，标志着我国铁路建设由传统的“以路养路、以路建路”向包括“以地养路、以地建路”的综合模式转变，也是在铁路改革发展中更好地发挥政府和市场作用的重要举措。
长期以来，我国铁路产业的简单再生产和扩大再生产主要是在政府主导下，依赖于两条铁轨的运输经营收入以及简单的货物延伸服务收入来支撑，其本质上是“以路养路、以路建路”的铁路产业自我发展和自我平衡机制。近年来，随着铁路基本建设投资持续在高位运行，我国铁路形成了负债为主的建设融资模式。尽管这些负债得到了中央政府的支持，比如，中国铁路建设债券被明确列为政府支持债券，债券利息收入减半征收所得税，但铁路仍然需要承担还本付息责任。截止到２０１３年９月３０日，我国铁路债务达到了３．０６万亿元，每年所支付的利息在千亿元以上，铁路发展背负着沉重的负担。“七五”大包干以后，铁路建设投融资责任由中央政府下移至国铁，国家对铁路的投入也相应大幅度下降，在铁路发展中政府职责是缺位的。这种与铁路经营水平和盈利能力不相匹配的债务融资规模，其融资基础并不在于铁路的经营状况，支撑铁路高负债发展的是政府信用。
以国铁为主导的负债融资模式既是对政府铁路公共投资制度的一种替代，也是在铁路投融资和相关体制改革滞后下的一种过渡性制度安排。这种发展模式的抗风险能力较弱，极易受到经济形势和国家宏观政策调整的影响，难以保证铁路建设的可持续发展。而且，为了支撑负债发展模式的还本付息，国铁不得不在行业内部通过统收统支统分的收入清算手段实行多层次的交叉补贴，保证铁路建设投资和运营的可持续性。不仅扭曲了价格，而且严重影响了铁路改革发展进程，对社会资本进入铁路产生了挤出效应。单凭一个受到严格管制、公益属性显著产业的自身能力难以支撑铁路建设这一宏大的战略任务，加快推进铁路建设必须进一步改革铁路投融资体制。
铁路作为一次性投入规模巨大的产业，具有商业性、公益性、自然垄断、外部性等多重属性特征，决定了政府和市场都是铁路发展中不可或缺的主体。只有实现了政府和市场的协同配合，发挥合力，才能真正实现铁路产业的可持续发展。国发３３号文件关于铁路投融资体制和铁路建设的重大理论和政策创新就在于既要发挥市场的决定性作用，通过开放市场，以尊重市场规律为根本原则，提高铁路企业市场化经营水平，吸引社会资本参与铁路建设投资，同时，要认识到为社会提供基本的交通运输服务是政府的重要责任之一，必须进一步充分发挥中央政府和地方政府的作用，为铁路发展提供资金、政策支持，这是弥补市场失灵，更好地发挥市场作用的前提。《意见》鼓励铁路企业对土地进行综合开发，以土地收益弥补建设和运营资金，将打破传统的“以路养路、以路建路”的发展模式，体现了市场和政府协同配合的发展思路。
土地综合开发是指铁路企业依托铁路沿线及场站周边土地，开发房地产、商业零售等多种兼业，实现与铁路运输主业相互支撑，互利共赢的铁路投融资、运输服务和多元经营的一体化发展模式。鼓励铁路企业进行土地综合开发，是政府作为铁路正外部性收益的主要受益者对铁路企业的有效补偿，是保证铁路产业可持续发展，提高铁路对经济社会保障能力和水平的必然选择，也是激励社会资本投资铁路的重要举措。由于铁路具有资本密集、技术密集、劳动密集、网络化等复合特征，使铁路具有巨大的产业带动力，铁路一经诞生就成为经济增长和大国崛起的重要推动力量。
因此，不能单纯以运输盈亏为标准决定修建哪条铁路或提供哪种运输服务。同时，这也决定了单纯依靠铁路运输收入本身无法对铁路建设和运营成本进行全部的弥补。铁路产业所存在的巨大正外部性收益使铁路投资者的私人收益小于社会收益，如果正外部性成本不能得到弥补就会导致投资激励不足和经营困境。土地是重要的生产要素之一，铁路发展所带来的投资环境改善以及由此所带来的土地价值提升是铁路最重要的外部性收益之一。政府通过制定适当的政策，向铁路企业让渡土地增值收益，支持铁路企业通过土地综合开发，使铁路发展中的外部性收益内部化，可以增加铁路企业的综合收益，弥补铁路建设运营成本，减少对国家财政补贴的依赖，从而实现“以地养路、以地建路”和“以路建路、以路养路”模式的综合发展，增强铁路对社会资本的吸引力。
日本铁路在土地综合开发方面的经验非常值得借鉴。以土地综合开发为核心的多元经营是日本私营铁路公司在没有政府补贴的情况下，高效、稳定提供铁路运输服务的重要保证，更是日本国铁改革取得积极进展的重要因素。日本私营铁路以土地综合开发为基础广泛拓展房地产、购物中心以及公共汽车、旅游观光、宾馆设施等兼业，形成与铁路运输主业相互支撑的发展模式，有效整合了土地、客流、市场需求，增强了铁路经营的综合实力和可持续发展能力。日本国铁改革以后，原国铁重组为６家客运公司和１家货运公司，目前本州三公司，即ＪＲ东日本、ＪＲ东海和ＪＲ西日本实现了上市和民营化经营，取得了较好经济效益。但事实上，这３家公司单凭运输收入都难以实现收支平衡。
以土地综合开发为核心的多元发展是其市场化改革取得成功的重要原因。其中，ＪＲ东日本的多元经营最为突出。２００９年，ＪＲ东日本的多元经营收入占到公司总收入的３１．８％，营业利润占到３３．４％。通过土地综合开发，ＪＲ本州三公司不仅保证了本公司的稳定运营，而且还为支持其他三家离岛ＪＲ客运和ＪＲ货运成立的经营稳定基金提供了一定的资金支持。鼓励铁路企业依托土地进行综合开发，其本质上并不是对政府对铁路企业进行的利益转移，而是政府作为铁路正外部性的最大收益者对铁路外部性成本的补偿，是为了更好地实现铁路的社会效益。
同时，铁路作为自然垄断企业，还存在定价和成本补偿的矛盾。如果按照实现社会福利最大化原则，以边际成本定价，则导致铁路固定资本投资难以通过收入进行弥补。而如果按照平均成本或其他替代定价体系的话，虽然提高了铁路运价的成本补偿能力，但价格上升又可能导致上座率下降、运力浪费，不仅使社会整体福利水平下降，铁路市场份额也会受到影响。为了实现社会福利最大化，应该由政府对边际成本定价的收入和总成本缺口进行转移支付。但是在铁路实践中，往往由于政府的财政压力或者难以有效评估边际成本的真实水平，铁路企业并不能得到政府的转移支付。目前，我国铁路并没有建立铁路产业的固定成本补偿机制，铁路运价制定主要还是采用成本加成的定价原则，以回收全部成本并稍有盈利为标准，而在不拥挤情况下导致的运量流失，实际上形成了社会福利损失。因此，以土地综合开发收益对固定资本进行部分弥补，可以更好地实现企业目标和社会福利目标的兼顾。
鼓励铁路企业进行土地综合开发，可以更好地挖掘和盘活我国铁路产业的存量资产，为处理铁路债务问题，加快铁路新线建设，拓展新的融资渠道。我国铁路线长、点多、面广，多年来铁路发展积累了大量的土地资源，其中不乏级差级别比较高的优质资源，但主要以运输生产及配套服务设施等用途为主，土地资源的价值并没有得到重视和充分利用。通过运用市场手段对铁路上盖、地下空间及毗邻土地进行综合开发，使土地价值显性化，以存量换增量，可以实现以开发收益支持铁路发展。同时，土地综合开发也为社会资本进入铁路搭建了一个重要的平台。土地综合开发所涉及的房地产、商业零售以及旅游、广告等业态属于竞争性产业，具有较好的收益预期，契合了社会资本分散、逐利性强、风险规避度高的资金特点，对于社会资本具有较强的吸引力。
土地综合开发是一项全新的事业，对于铁路改革发展来说，既是一个难得的发展机遇，也面临诸多挑战。铁路要从一个单一的客货运承运商角色向现代物流、地产、商贸以及其他增值服务的全能角色转变。同时，以土地开发为核心的多元经营体系还承担着以高额附加值反哺运输主业的责任，实现以开发收益支持铁路发展。这就要求充分认识土地综合开发的重大意义，在政策、制度、发展战略、土地资产保值增值目标、人才队伍建设等方面做好统筹规划和顶层设计，明确责任主体，确保土地增值收益的实现和对铁路运输主业的有效支持。
（作者单位：铁道党校科研所）
