自2010年低空空域管理改革起，我国通用航空的发展已经经历了两波发展浪潮，分别出现于2010－2012年和2013－2015年初。第一次浪潮以制造业为核心，表现为通用飞机制造热和各地通用航空产业园区的爆发式增长。大型国企中航通飞、重庆直投（后更名为“重庆通航”）领衔抄底美国“经典老店”，地产、能源等领域的民企则瞄向轻小型、个性化产品。此轮热潮在某民企收购豪客比奇失败并损失5000万美元保证金时开始落寞。第二次浪潮表现为消费类通用航空的兴起，俱乐部类和开展私人飞行业务的通航企业数量快速增长、航空小镇广受热捧、低空旅游迅速火热。这一阶段新注册通用航空器和通航企业年增速近25%，但恶性竞争和盈利难愈发严重；航空小镇红透大江南北，但一年多来建设开工的寥寥无几；低空旅游概念受政策鼓励引得各路企业摩拳擦掌，但不让飞、没客源、盈利难等问题接踵而至。
总体而言，这两次浪潮并不成功，只留下了一座座产能动辄百架、千架的制造厂，一个个挣扎在盈亏线上的企业和一片片空旷荒芜的航空小镇，而通用航空产业与国家“战略新兴产业”和“新的经济增长点”的目标还相距甚远。究其根源有以下三个方面：
一是基础不扎实。“十二五”期间通用航空虽然有所发展，但是都聚焦卖飞机和跑马圈地等见效快的领域，并没有建立完善的规章制度、制造体系和管理体系。我国通用航空的产业基础也很薄弱，机场、空域等基础配套设施严重不足，难以支撑庞大的制造和消费需求。此外，国内公众对通用航空没有形成正确的认知，通航文化宣传仍有待加强。
二是需求不明确。在第一轮制造热潮中，来自能源、地产领域的资本延续其惯用的押注“政策市”的做法，不分析市场需求，先下手为强，一家产能包圆全球年销量的神话屡次上演。再看第二轮的消费热潮，俱乐部、游览等业务仅占通航年飞行总量的3%，航空小镇则更看重土地储备，一窝蜂的冲进这股浪潮，可这样的市场容量和发展前景，又有谁能为其买单？
三是重复投资。跟风发展是改革开放以来各地经济“锦标赛”的必然结果，既是一大顽疾，也是客观现实。在第一轮浪潮中各地抢建通航产业园，上马飞机制造项目，在第二轮浪潮中竞相开发航空小镇，这种结果虽不合理但在意料之中。然而，无论园区制造还是航空小镇都需要一定的前提条件，并不适合各地普遍发展，这类项目具有明显的地域排他性，搞多了就变成了重复投资。
两次浪潮既不成功也充分暴露了我国通用航空发展面临的种种问题。目前，我国经济社会发展已步入“新常态”，通用航空市场在经历深层次调整后，发展动力由扩张驱动转向需求拉动，行业投资正在从盲目跟风走向沉稳理性，资本市场已从隔岸观望到实际行动，政策鼓励也从宣誓表态变为真抓实干，一切趋势表明通用航空发展的第三次浪潮正在来临。
这第三次浪潮将以什么为引导？笔者以为它将是通用航空社会服务。所谓通用航空社会服务指的是使用通用航空器满足公民基本的公共需求和提供公共产品的过程，包括警务航空、城市消防、交通疏导、反恐安保、医疗救援、应急救援、短途客货运输等。理由有三：
一是它符合产业发展与社会经济发展的双重规律。纵观世界各国，工农业生产直接用于创造财富，且其经济价值能够惠及全社会，所以工农业生产服务是通用航空在服务一国社会经济发展中最先应用的领域，也是应用最为普遍的领域。当国家进入中等发达水平，人民群众对生命安全、财产安全和出行等有了更高的需求，通用航空社会服务就会开始普及。而当国家进入高度发达阶段，空中游览、私人飞行、航空运动等消费类通用航空活动才会蓬勃发展，以满足个性化消费需求。目前我国经济社会正向中等发达水平快速迈进，在创新、信息化等领域已率先达到中等发达水平。但是在我国通用航空服务于工农业作业之后所历经的第二轮浪潮实质是“三步并作两步走”，试图由生产服务直接跨越到消费航空，显然难以成功。从产业演进规律和经济社会发展阶段来看，通用航空的下一轮浪潮应该是社会服务。
二是它中国特色通用航空发展的必由路径。与欧美国家市场驱动的发展模式不同，政府在我国通用航空发展中扮演着重要的角色：政府为“好”的项目提供各种落地支持，“好”的项目也在各地重复上马。通用航空社会服务具有一定的公共产品属性，本身适合由政府主导推进。在新常态下，粗放投资的产业园区与土地置换的航空小镇越来越难通过政府的集体决策，而通用航空社会服务则更顺应当下政府所求。更重要的，通用航空社会服务排他性低，单个通用机场覆盖范围一般在70千米左右，各市县间模仿跟风发展不会带来重复投资与排他竞争。
三是具有广阔的市场需求。根据我们的研究测算，以通用航空医疗救援为例，仅京津冀地区救援网络构建就需要约50架直升机、20个救援中心、200个起降点和500名专业飞行和医护人员，总投资超过100亿元。按此计算，全国通用航空医疗救援网络建设投资将超过500亿元，加之通用航空城市功能保障与通用航空短途客货运输市场，未来通用航空社会服务直接带动的投资规模为千亿级。
为顺应时代浪潮，发展通用航空社会服务，笔者提供了以下几点建议。
一是要建立通用航空的行业顶层规划，鼓励通用航空社会服务发展。前两次浪潮中出现的发展乱象，一定程度上是由于通用航空领域顶层规划的缺失引发的。自2013年起，民航局就已经开始呼吁研究和制定通用航空顶层规划，但行业发展的顶层规划迟迟未能出台。笔者建议由行业主管部门牵头，联合民政、公安、卫生及军方研究制定全国通用航空社会服务总体目标与路径，联合地方政府研究出台区域通用航空社会服务的布点规划与运营模式。在完善顶层规划时，政府要充分认识到发展通用航空社会服务的必要性，为其发展提供有力的政策支持。
二是要结合区域特点，进行先试先行。我国地大物博，各地区经济社会发展水平和通用航空社会服务的发展基础存在较大差异。东部地区经济发达、地面交通便捷，大城市监控保障需要通航支持，医疗救援需求也很旺盛。西部及内蒙地区地广人稀、地面交通不便，亟待发展通用航空短途运输服务，方便民生出行，同时通航还应为维稳与应急救援提供基地。因此，通用航空社会服务宜结合区域特点制定规划，先试先行。目前，北京、陕西、河南等地已购买医疗救援直升机并推出保险等产品，内蒙、新疆、江浙等地已开展通用航空短途运输试点，此外全国已有26支专业警航队伍。
三是政府要引导通用航空社会服务向市场化、商业化方向发展。通用航空社会服务具有一定的公益属性，因此少不了政府的身影，但不等于说应当完全由政府包办，必须走市场化、商业化的道路。对于通用航空短途运输，客源较少的航线可采取经营许可证制，严格限定航班频率、机型、运行等，通过招标形式指定一到两家企业经营；除企业的成本补贴外，注重对旅客的票价补贴和新开航线的奖励，合理搭配航线；还应注重对旅游、小型物流等关联产业的开发。对于通用航空医疗救援，要朝着保险制和会员制发展。短期内无法实现将通用航空医疗救援纳入基本医疗保险的终极解决方案，所以，目前一方面可推出商业保险产品，尝试在职工补充商业医疗保险中纳入通用航空医疗救援；另一方面，借鉴众筹思路，通过会员制推广航空医疗救援。对于空中消防、警航等城市功能保障，由于其公益性更强，目前由政府投资购买航空器并组建专业团队的做法成本较高。对多用途机型，更适合采取政府购买服务的方式，减少资本投入，盘活存量资源。
四是要实现政府、企业、民众多方共赢局面。通用航空社会服务不是一味的公益投入不求产出，而是一个多方共赢的项目：政府投入少量资金购买企业服务和修建通用机场，盘活现有资产并促进新飞机销售；企业得到稳定业务，提高飞机利用率，步入良性循环；人民群众生命财产获得保证，生活水平得到提升；基础设施与航空文化普及还将开拓更大的航空消费市场。
五是应加快基础设施建设。“十二五”期间我国通航发展对飞行服务保障体系投入较少，导致通航“飞不起来，降不下去”的现象时有发生。若要保证通用航空社会服务的发展，必须要迅速弥补这项短板。在“十二五”末期，各省、市、自治区规划了超过600个通用机场。通过将这些通用机场纳入到通用航空社会服务网络范畴内，由地方政府以PPP形式参与通用机场建设，特别是空侧跑道、机坪和导航设备投资，能够更快的推动通用机场规划落地。
作者 于一
