孙思琪
2016年12月7日，国家发改委、商务部共同发布《关于〈外商投资产业指导目录〉修订稿公开征求意见的公告》，向社会公开征求对《外商投资产业指导目录》修订稿(下称《征求意见稿》)的意见。2016年12月28日，国务院第159次常务会议审议通过的《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》，作为当前和今后一段时期利用外资工作的指导性文件，明确为进一步扩大对外开放，修订2015年《外商投资产业指导目录》及相关政策法规。
《外商投资产业指导目录》(下称《目录》)自1995年首次颁布以来，根据我国经济发展和对外开放的需要，先后进行了六次修订，最近一次修订是2015年。《征求意见稿》涉及的航运服务业包括水上运输、船舶代理、外轮理货、国际集装箱多式联运业务、保险公司、港口公用码头设施的建设与经营，从中可以看出我国航运服务业将对外资更加开放。
二、《征求意见稿》的总体目标
《征求意见稿》指出，对2015年《目录》的修订以开放发展理念为指导，深入推进高水平对外开放，进一步提高政策透明度，有利于构建更加完善的营商环境，更好地发挥利用外资在我国经济发展、产业转型、改革创新中的积极作用。《征求意见稿》的主要特点和变化集中于两个方面：一是继续扩大对外开放，二是改革2015年《目录》结构设置。
(一)改革2015年《目录》结构设置
2015年《目录》由三个部分组成：鼓励外商投资产业目录、限制外商投资产业目录、禁止外商投资产业目录。《征求意见稿》将鼓励类有股比要求的条目和限制类、禁止类整合为外商投资准入特别管理措施，即外商投资准入负面清单，统一列明限制性措施。
为满足建立和完善社会主义市场经济体制的要求，近年来我国企业设立登记制度和企业设立行政许可制度进行了一系列改革，国家干预程度逐步降低，投资者设立企业的自由度相应地逐步提高。此种改革的典型措施之一便是实行市场准入负面清单制度。通常认为，实行市场准入负面清单制度，可以明确政府职责的边界，创新政府监管方式，促进投资贸易的便利化，从而提高行政管理的效率和职能，赋予市场主体更多的主动权，为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间。
我国于2013年率先在上海设立自由贸易试验区，并且实行负面清单制度。现行负面清单为上海市政府公布的《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2014年修订)》(下称《上海自贸区负面清单》)。2015年4月，国务院办公厅发布《关于印发自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)的通知》，在上海自由贸易试验区负面清单制度成功经验的基础之上，建立统一适用于上海、广东、天津、福建四个自由贸易试验区的外商投资准入负面清单制度，即《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》。国务院于2015年10月发布《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，对市场准入负面清单制度作了明确定位：“市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。”
《征求意见稿》在结构上的改革与变化，是自由贸易试验区负面清单制度成功经验在全国的推广。
(二)继续扩大对外开放
2015年《目录》共有93条限制性措施，其中包括鼓励类有股比要求的条目19条、限制类条目38条、禁止类条目36条。《征求意见稿》列入外商投资准入负面清单的条目减少至62条，对2015年《目录》中鼓励类条目不作大的调整，所减少的条目主要集中在限制类条目和禁止类条目的减少。并且，《征求意见稿》删除了2015年《目录》中“国务院专项规定或产业政策另有规定的，从其规定”的兜底条款，增强了外商投资的透明度，表明修订后的2015年《目录》具有很高的法律效力。
三、《征求意见稿》与航运服务业相关条目的修订
《征求意见稿》涉及航运服务业的内容集中于鼓励外商投资产业目录和限制外商投资产业目录，不涉及禁止外商投资产业目录。
(一)涉及航运服务业的鼓励外商投资产业目录
《征求意见稿》对2015年《目录》涉及航运服务业的“鼓励外商投资产业目录”修改幅度较小改，列入“鼓励外商投资产业目录”第五类“交通运输、仓储和邮政业”的产业有：
1、港口公用码头设施的建设、经营
《征求意见稿》第302项对2015年《目录》“鼓励外商投资产业目录”第306项未作修订，维系了《港口法》第五条体现的鼓励政策。该条规定：“国家鼓励国内外经济组织和个人依法投资建设、经营港口，保护投资者的合法权益。”对于港口公用码头设施的建设与经营，允许外商以独资、合资或合作的方式投资，并且对于合资或合作没有出资比例的限制。但是，2015年《目录》和《征求意见稿》对于外商投资的鼓励限于港口公用码头设施的建设与经营，不包括自有码头设施的建设与经营。
2、定期、不定期国际海上运输(国际海上运输公司)
《征求意见稿》第306项将2015年《目录》“鼓励外商投资产业目录”第310项“定期、不定期国际海上运输业务(限于合资、合作)”，调整为“国际海上运输公司”，从表述上删除了“(限于合资、合作)”的字样，似乎允许外商独资。但是，《征求意见稿》在“限制外商投资产业目录”中列明“国际海上运输公司(限于合资、合作)”，详见下述(二)。
3、国际集装箱多式联运业务
《征求意见稿》第307项对2015年《目录》“鼓励外商投资产业目录”第311项未作修订，表明允许外商独资、中外合资或中外合作，并且对于中外合资或中外合作的外商出资比例没有限制，允许外商控股。
(二)涉及航运服务业的限制外商投资产业目录
对2015年《目录》涉及航运服务业的“限制外商投资产业目录”，《征求意见稿》“外商投资准入特别管理措施(外商投资准入负面清单)”的规定如下：
1、水上运输公司(中方控股)
2015年《目录》“限制外商投资产业目录”第17项规定“水上运输公司(中方控股)”，《征求意见稿》第17项修改为“国内水上运输公司(中方控股)”。可见，《征求意见稿》对中方控股的限制没有作出变更，修改仅限于文字上增加了“国内”两字，从而明确“水上运输公司”是指“国内水上运输公司”，不包括“国际海上运输公司”。“国内水上运输公司”应理解为包括从事国内海上运输的公司、从事国内内陆水域运输的公司以及从事两者运输的公司。
对外商投资从事国内水上运输作出限制，是世界上大多数航运国家一项传统的保护本国航运业额政策，也是我国一贯做法。
交通运输部2014年发布、2015年修正的《国内水路运输管理规定》第34条规定：“外商投资企业申请从事水路运输，除满足本规定第五条规定的经营资质条件外，还应当符合下列条件：(一)拟经营的范围内，国内水路运输经营者无法满足需求；(二)应当具有经营水路运输业务的良好业绩和运营记录。”第35条第一款进一步规定：“具有许可权限的部门可以根据国内水路运输实际情况，决定是否准许外商投资企业经营国内水路运输。”根据上述规定，我国并没有禁止外商投资企业(包括外商独资企业、中外合资企业和中外合作经营企业)从事水路运输，但实际对此作出严格限制，表现为需满足在拟经营的范围内，国内水路运输经营者无法满足需求。而且，交通运输主管部门可以根据国内水路运输实际情况，决定是否准许外商投资企业经营国内水路运输的规定，表明政府部门在行政许可方面透明度不高。
2014年修订的《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》中“G55 水上运输业”第85项中规定“限制投资国内水路运输业务(中方控股)。”
一旦按照《征求意见稿》中“国内水上运输公司(中方控股)”的规定修改2015年《目录》，外商可投资设立中方控股的国内水上运输公司，但不得设立外商独资的或外方控股的的国内水上运输公司。此外，《征求意见稿》中“外商投资准入特别管理措施(外商投资准入负面清单)”的说明第三条规定：“从事限制类有外资比例要求的项目，不得设立外商投资合伙企业。”换言之，不允许中外合作经营企业从事国内水上运输。
2、国际海上运输公司
前文(一)中所述，《征求意见稿》第17项将2015年《目录》“限制外商投资产业目录”第310项中的“定期、不定期国际海上运输业务(限于合资、合作)”，调整为“国际海上运输公司”，从表述上删除了“(限于合资、合作)”的字样，似乎允许外商独资。但是，《征求意见稿》在“限制外商投资产业目录”中列明“国际海上运输公司(限于合资、合作)”。对于上述重合并且不一致，《征求意见稿》中“外商投资准入特别管理措施(外商投资准入负面清单)”的说明第五条指出：鼓励外商投资产业目录与外商投资准入特别管理措施(外商投资准入负面清单)重合的条目，享受鼓励类政策，同时须遵循相关准入规定。”因此，国际海上运输公司仍然限于合资、合作，但没有出资比例的限制，表明允许外商控股。
对于国际海上运输，2016年修订的《国际海运条例》第28条第二款规定：“经营国际船舶运输、国际船舶代理业务的中外合资经营企业，企业中外商的出资比例不得超过49%。”该条第三款规定：“经营国际船舶运输、国际船舶代理业务的中外合作经营企业，企业中外商的投资比例比照适用前款规定。”我国加入WTO时的承诺也明确：“允许外商设立合资船运公司经营悬挂中国国旗的船队，外资不得超过合资企业注册资本的49%”。换言之，经营国际船舶运输仅限于中外合资，且必须由中方控股，外商出资比例不得超过49%，不允许外商独资或中外合作的形式。
2014年修订的《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》中“G55 水上运输业”第85项中规定“投资定期、不定期国际海上运输业务须合资、合资”，即国际海上运输允许中外合资或合作，且对外商出资比例没有限制，表明放弃了外商出资比例不得超过49%的限制，允许外商控股，但不允许外商独资。
可见，《征求意见稿》对国际海上运输业的开放程度高于《国际海运条例》规定的外商投资准入的要求，将2014年上海自贸区负面清单中的突破适用于全国。
3、船舶代理
2015年《目录》“限制外商投资产业目录”第22项规定“船舶代理(中方控股)”，《征求意见稿》第23项维持了这一规定。
4、外轮理货
2015年《目录》“限制外商投资产业目录”第22项规定“外轮理货(限于合资、合作)”。《征求意见稿》中删除了这一项目，表明对外商投资外轮理货不再作出限制，即允许外资以外商独资、中外合资或中外合作经营的方式投资外轮理货业。2014年修订的《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》中“G55 水上运输业”第87项规定“限制投资外轮理货(限于合资、合作)”。《征求意见稿》的规定突破了这一限制。因此，外轮理货成为《征求意见稿》重点开放的领域之一。
5、航运保险公司
2015年《目录》“限制外商投资产业目录”第25项规定“保险公司(寿险公司外资比例不超过50%)”，《征求意见稿》第25项维持了这一规定，表明对外商投资航运保险业不作出限制。经2013年修订的《外资保险公司管理条例》，允许外资以外商独资、中外合资和外国保险公司分公司的方式投资航运保险业，并对合资保险公司、独资保险公司的注册资本最低限额、外国保险公司分公司的营运资金，以及申请设立外资保险公司的外国保险公司应当具备下列条件作出了规定。《外资保险公司管理条例》的这些条件性规定有望继续保留。
四、《征求意见稿》效力的限制
《征求意见稿》中“外商投资准入特别管理措施(外商投资准入负面清单)”的说明第六条规定：“《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议和服务贸易协议、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议和服务贸易协议、《海峡两岸经济合作框架协议》及其后续协议、我国与有关国家签订的自由贸易区协议和投资协定、我国参加的国际条约、我国法律法规另有规定的，从其规定。”换言之，这些规定的效力将高于新的《目录》中的不同规定。
五、对我国航运服务业的影响
2015年《目录》修订一旦完成，将使我国航运服务业对于外商投资进一步开放。《自由贸易试验区负面清单》、《国际海运条例》及其实施细则、《国内水路运输管理规定》等相关规范性文件中与修订后的2015年《目录》不一致的内容，有望进行相应的修订，以顺应我国航运服务业不断对外开放的基本趋势，逐步与航运发达国家接轨，由此将给我国航运服务业带来以下影响：
第一、我国航运服务业竞争将更加激烈。随着我国航运服务业对外资的新一轮高水平对外开放，外资将进一步进入我国航运服务业，尤其是，《国内水路运输管理规定》的上述规定有望按照新的《目录》作出相应修改，使得国内水上运输对外开放度和行政许可透明度提高。新的进一步开放不但将带来资本的进入，还将带来先进的管理理念与模式，即引资引技引智相结合。在此新形势下，航运服务业必将出现更加激烈的竞争格局，并将逐步改变传统的价格竞争向服务质量竞争的转化，一些国内资金实力不强、管理水平落后的航运服务企业会面临淘汰的困境。
第二、促使我国航运服务业提高竞争力。外商资本和先进的管理理念与模式的进入，将促进我国航运服务业的改革与发展，带动我国航运服务业整体水平的提高，藉此提高在国际航运市场上的竞争力，并有助于走出后金融危机时代航运服务业颓势带来的困境。
面对挑战与机遇并存，我国航运服务企业，尤其是中小航运服务企业，应当认清形势、正确定位，把握我国航运服务业进一步对外开放的机遇。
