刘俊
在各方协调与努力下，上海自贸试验区的航运政策开放中，中资非五星旗船沿海捎带业务终于于去年年底落地。对于此项制度创新，有人叫好有人担忧。
2013 年9月27日，国务院发布《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（《方案》）；同一天，交通运输部与上海市政府联合发布《关于落实加快推进上海国际航运中心建设的实施意见》，对上海自贸试验区的航运政策作出相应调整，为上海自贸试验区开展相关的制度创新拓展空间。
在多项航运政策创新中，《方案》中提及的“推动中转集拼业务发展，允许中资企业拥有或控股拥有的非五星旗船，先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务”引发广泛关注。
中国是全球最大的集装箱货物生成国，大型班轮公司已经植根多年，外资班轮公司经常在不同场合呼吁中国开放外资班轮沿海捎带业务。所谓沿海捎带业务，通常是指在中国沿海港口之间从事外贸集装箱的国内段运输。2002年开始实施的《中华人民共和国国际海运条例》（《海运条例》）第57条明确规定，在两个中国港口间的集装箱运输属于沿海运输权范畴，未经批准，境外航运企业不得经营中国港口间的海上货物运输。
还是在2013年9月27日，交通运输部发布《关于在上海试行中资非五星旗国际航行船舶沿海捎带的公告》（《公告》）。《公告》允许中资航运企业利用全资或控股拥有的非五星旗国际航行船舶，经营以上海港为国际中转港的外贸进出口集装箱在国内对外开放港口与上海港之间的捎带业务。《公告》规定，中资航运企业申请试点捎带业务，应向交通运输部提交备案申请；中资航运企业不得擅自将经备案批准开展试点业务船舶转租他人；除依照本公告备案的船舶外，其他任何非五星旗船舶，不得承运中国港口间的集装箱货物，包括不得承运在中国一港装船、经中国另一港中转出境，或者经中国一港中转入境、在中国另一港卸船的外贸集装箱货物。
“中远泗水”轮成为第一艘中资非五星旗沿海捎带船舶
艰难的第一步
为降低成本，方便运输，包括拥有不少船舶的中资航运企业都选择在船舶登记较为开放或宽松的国家和地区进行登记，从而取得该国国籍，并悬挂该国国旗，俗称“方便旗”船。目前中国有过半中资船舶注册在境外，挂巴拿马、中国香港、新加坡等境外“方便旗”开展国际运输。上海海事局指出，目前中国国际航运船舶登记的总吨位约为3100万总吨，但是中国香港从1997年具有船舶登记权利起，到目前登记船舶的总吨位超过9000万总吨，其中有一半都是内地航运企业的船舶。根据《海运条例》以及相关法律、法规的规定，“方便旗”船舶虽为中资拥有或控股，却归属于外籍船舶，因而不能在中国境内港口间开展沿海捎带业务。
尽管交通运输部已经发布相关公告，但这项创新政策迟迟未能落地。直到去年6月17日，海关总署发布《关于调整内外贸集装箱同船运输以及中国籍国际航行船舶承运转关运输货物试点工作的公告》（《试点工作》）。《试点工作》要求非中国籍国际航行船舶的中资航运企业要向主管地直属海关办理备案手续；港口企业在存储内贸和外贸集装箱货物时，应当划分区域、分别堆存、不得混放，并设立明显标识；对于装卸同船运输集装箱货物的港区码头，应当按照海关对监管场所的管理要求，实施封闭式卡口管理，并与海关计算机联网传输相关数据。
《试点工作》还强调，中资航运企业全资或控股拥有的非中国籍国际航行船舶，承运海关转关运输集装箱货物试点业务，仅限以上海港为国际中转港、在中国对外开放港口与上海港之间开展。
《试点工作》出炉后，中资非五星旗国际航行船舶沿海捎带业务的推进开始加快步伐。
中远集运相关人士表示，去年7月，“中远泗水”轮获得交通运输部中资非五星旗船沿海捎带试点业务的备案证书，并向上海海关申请办理沿海捎带试点业务证书；9月份，上海海关出台具体办理流程；11月份，上海海关受理“中远泗水”轮的申请，当月完成审批；12月12日“中远泗水”轮收到10位海关代码。12月29日，“中远泗水”轮捎带985TEU货物从上海港驶往天津和青岛两个港口，成为第一艘中资非五星旗沿海捎带船舶，也标志着上海自贸试验区中资非五星旗船沿海捎带业务试点起航。据介绍，中远集运目前已经有39艘船舶办理了相关手续。
各方推动制度创新
作为此项政策的坚定支持者和倡导者，上港集团董事长陈戌源坦言：“多年来，对中资非五星旗船沿海捎带业务，港航界非常关注，对这个问题的认识也是仁者见仁智者见智，走到今天这一步非常不容易，凝聚了很多人的心血。”
据了解，这项政策明确后，交通运输部立即会商海关总署，分别出台实施细则。企业层面，中远集运、中海集运和上港集团就如何开展沿海捎带业务进行磋商，上海海关等口岸部门还特别在流程上探索创新以便利企业。
陈戌源表示，这项制度创新，意义重大。首先呼应了上海国际航运中心建设，这是国家战略。中国已经成为全球第二大经济体，港口货物吞吐量全球最高。上海洋山港区的目标是成为国际枢纽港，有了沿海捎带业务的支持上海洋山港区如虎添翼。“这项制度创新将使洋山港区成为东北亚的枢纽港，没有该项制度创新，洋山港区要成为枢纽港还有很漫长的时间。上海港外贸箱量占据90%，但是沿海捎带箱量5年来均呈下降趋势，部分货源受到制度制约。因此该制度创新有着重大意义。”
其次，开放中资非五星旗船沿海捎带业务呼应了“21世纪海上丝绸之路”国家战略的要求，使上海港成为连接“海上丝绸之路”的桥头堡。“相信制度创新对于进一步推动海上贸易便利化，包括强化上海港与‘海上丝绸之路’港口之间的联系起到积极推动作用。”
第三，对于中国港航企业“走出去”发展意义重大。不能狭隘理解开放中资非五星旗船沿海捎带业务的制度创新，“应该从国家战略、‘海上丝绸之路’战略等方面考虑，从行业的发展角度去认识。从港口企业来说，既有南下就会有北上，沿海捎带业务可以连接几个主要的港口群，形成沿海捎带业务港口网络，进一步提升港口区域性竞争力，尤其是在东北亚地区的竞争力。对航运企业和外贸出口商来说，可以进一步提高效率，降低物流成本，增强航运企业在整个航运市场的竞争力。”
在接受《航运交易公报》记者采访时，陈戌源表示，去年上海港集装箱吞吐量中水水中转比例达到45.7%，国际中转比例达到7%。“可以说上海港已基本具备枢纽港条件，目前需要进一步提升质量和国际竞争力，所以特别需要提升国际中转业务。我认为，开放中资非五星旗船沿海捎带业务是一个逐步推进的过程，如果在试点基础上能够得到进一步推广，每年为上海港带来几百万箱量增长完全是可能的。”
中远集运相关人士表示：“开放中资非五星旗船沿海捎带业务这项政策意义深远，试点政策将惠及各方，将促进上海国际航运中心建设。上海港可以更好地为沿海各地服务，更好发挥枢纽港作用，将吸引经第三地中转的货物回流上海港；有利于中资航运企业优化资源配置，提高船舶使用效率，提供更快捷、更安全、更可靠的海上全供应链服务，为客户实现交货的可靠性和及时性，降低综合物流成本。中远集运积极投身于上海国际航运中心和上海自贸试验区建设，备感责任重大。”
上述人士表示，根据海关相关规定，在受理沿海捎带业务申请时，航运企业必须提供船舶国籍正本证书，这对于航行于海上的船舶来说，操作上有很大困难。“我们只能在船舶挂靠上海港进行装卸业务时，把船舶国籍正本证书送到相关监管部门，等检验完毕之后再还到船上。但是船舶挂靠港口距离市区较远，而且船舶挂靠洋山港区时间有限，很难与监管部门上班时间相衔。上海海关了解到企业的实际困难，简化了程序，同意可以用加盖公章的船舶国籍证书复印件办理审批手续。在办理过程中，上海海关的专业水平和高效给我们留下了深刻印象。”
青岛海信公司相关人士表示，作为货主代表，开放中资非五星旗船沿海捎带业务这一创新模式将有利于承运人进一步优化资源配置，提高运输效率，从而为货主企业在供应链选择和业务安排上提供很多便利，对企业销售提供更有利保障。
会否挑战沿海运输权
除了出于主权和国家安全的考虑，此前禁止外轮沿海捎带业务还有对本国从事沿海运输的航运企业保护的考虑。从国际惯例来看，尽管按照WTO有关“自由化”的原则要求，各国关于航运保护政策应逐渐减少，但是对于沿海运输权，各国基本上没有改变或者只做了很小的改变，大多数国家的沿海运输权都没有对外开放，有的只在区域性成员国之间相互开放。美国、日本等国均实施将沿海运输保留给本国航运企业和船舶的政策，将沿海运输作为国内事务对待。
此番提出允许中资非五星旗船进行沿海捎带业务，有专家认为，或将引发一系列的沿海运输权限问题。首先，这将打破中国现行的沿海运输权规定，无论对于监管、口岸部门，还是相关参与企业，都面临着流程、程序的再造与适应过程问题；其次，政府对沿海运输的调控难度将加大，导致中国航运市场运力过剩，竞争加剧；再次，依循逐渐开放的原则，未来沿海捎带业务或可能对外资船舶全面开放，到那时中资航运企业将彻底失去沿海运输权，对沿海航运企业势必造成较大冲击。
交通运输部水运局相关人士表示：“上海自贸试验区是新时期国家根据国内外形势发展需要实施的国家战略。从内容看，交通运输部在海运领域进行了深入研究，尽可能作出配套的航运开放政策。中国的航运业是与国际高度接轨的行业，很多领域的开放程度已经超过发达国家，在这种情况下，进一步开放的空间不大。交通运输部配合国家战略在海运领域积极推动改革，通过深入调研，研究起草了上海自贸试验区6项海运开放政策。我们认为上海自贸试验区建设的意义不仅仅局限于上海，相关海运创新政策还需要在全国范围内推广。”
上述人士指出：“具体到沿海捎带业务政策，核心涉及到沿海运输权。沿海运输按照国际惯例基本上保留给本国航运企业，但是为了配合上海自贸试验区的建设，在交通运输部授权的范围内，我们将之局限在中资拥有非五星旗船舶上，应该说确实是制度创新。”
该人士强调：“我们认为一项创新的制度，都有明确的目标。具体到开放中资非五星旗船进行沿海捎带业务的政策，其目标应该是提高中国航运业的整体竞争力，既包括航运企业的竞争力，也包括港口的竞争力，这样的制度创新才有真正的生命力。希望各级口岸部门以及企业主体，及时总结试点经验并反馈给监管部门，使政策更好地发挥效应。”
未来如何发展
交通运输部水运局相关人士表示：“在上海自贸试验区涉及到的6项海运政策中，沿海捎带业务不仅可以提高集装箱运输的效率，节约成本，惠及货主，促进中国对外贸易发展，还能提高船舶的实载率，优化航线布局，有利于上海国际枢纽港的建设，应该说是惠及多方的好政策。但目前这些政策的效应不是很平衡，特别是沿海捎带业务没有及时落地。作为主管部门，交通运输部十分着急。如今中远集运实现中资非五星旗船沿海捎带业务的首航，真正实现了这项政策落地。”
国务院提出让上海自贸试验区的相关政策复制到全国，目前涉及4项海运政策，但中资非五星旗船沿海捎带业务政策没有包括在内。上述人士解释：“这里面包含以下考虑因素：一是国务院开会时，这项政策尚未落地，这是最主要的考虑因素；二是考虑到上海国际航运中心是国务院批准的国际航运中心，其特殊地位决定了这项政策应该首先在上海进行试点和示范；三是主管部门认为这项政策还需要在实施中不断完善，在完善的基础上再进一步推广。”
对于下一步该如何进一步释放该项政策的红利，上述人士表示：“希望在上海交通委的牵头下，港航企业积极参与，加大配合力度，上海海关和其他口岸部门进一步完善相关规定，优化操作流程；希望中远集运和上海港一方面配合口岸部门的监管要求，落实各项监管措施，另一方面做好企业的内部管理，不要因自身工作失误，影响政策的落实实施；希望中海集运能够加大工作力度，尽快实现首航。”
上海海关相关人士表示：“根据相关政策，上海海关将协调各方做好相关政策的落地设计，并对政策的具体实施跟踪评估，不断优化完善，更好便利企业。”
陈戌源表示：“上海港会进一步加强与中远集运、中海集运等企业在沿海捎带业务上的合作，我认为市场上客户需求是大量存在的。因为是制度创新，市场有个认识过程，有个业务磨合的过程，在业务开展过程中肯定会遇到困难和问题，上海港会用更大的诚意更大的担当来解决问题，保证政策的顺利实施。上海港希望在制度创新上更加健康、快速地推进这项业务。我们会认真贯彻好政府相关部门对这项制度的创新要求，希望在试点的基础上不断扩大。”
中海集团相关人士表示：“开放中资非五星旗船进行沿海捎带业务意义重大，需要更好地用好这项制度创新政策。中海集运将加快推进这项政策落实，特别是加快与有关部门的配合，为试点业务积累经验做一些努力。”
中海集团上述人士进一步提出：“开放中资非五星旗船沿海捎带业务的工作刚刚启动，对企业来说也是边行边试。在这方面可以进一步探讨，如拥有的非五星旗船运力，除自有之外，是否租赁运力也可以囊括在内？在操作过程中，如启运港退税中的一些成功经验，是否可以在这项政策中有进一步的借鉴与采纳？”
中远集运相关人士对未来发展提出了进一步的想法：“推进上海自贸试验区建设，更好发挥航运对外的积极作用，建议加快推进国有资本占主导地位的沿海捎带和启运港退税业务，拓展航运渠道，促进经济健康发展。”
