5月15日，交通运输部下发了《关于加强航运枢纽建设和运行管理的意见》（以下简称《意见》）。经过多次征求各方意见、历时近两年的研究，《意见》终于出台。它对推动我国航运枢纽建设和持续发展将起到重要作用。 

　　提高航运枢纽资产质量和效率 

　　自上世纪80年代开始，交通部门摸索出“航电结合，以电促航”的航运枢纽发展模式后，航电枢纽建设取得显著成绩。20多年来，航电枢纽建设总投资已超过270亿元，其中交通运输部和各地交通主管部门在内河航道建设资金紧张的情况下，投入资金90多亿元。通过交通资金的投入，充实了项目资本金，使建设成本较高、发电效益较差而社会效益显著的航运梯级开发顺利获得贷款融资，一般企业无力开发的枢纽具备了建设条件。目前，在嘉陵江、西江、湘江、汉江、松花江等河流上已建和在建的航运枢纽达20余座，共渠化四级及以上航道1200多公里，极大地改善了航道通航条件，促进了水资源的综合利用，取得显著社会效益。 

　　但是，由于缺乏相关政策法规支持，航运枢纽的健康、持续发展缺乏有力保障，特别是在航电枢纽的资产属性、运营机构定位及资产管理等方面出现不同认识。进入新世纪，我国水运建设步入新一轮发展机遇期。为适应航运枢纽的规划、建设和运行管理需要，提高航运枢纽资产的质量和效率，充分发挥其社会效益，推动内河航运可持续发展，依据相关政策法规，结合我国航运枢纽实际，交通运输部研究出台了该《意见》。出台的主要目的有： 

　　——推动内河航运事业发展与水资源综合利用。航运枢纽是我国内河航道重要组成部分，通过建设枢纽可使江河上游形成优良的库区深水航道，并调节下游流量，从而永久性提升航道等级，推动内河航运事业发展，带动流域地区经济社会发展和人民生活水平提高。在此过程中，利用形成的落差兼顾发电，做到“水尽其用”，是实现水资源综合利用的最优模式。 

　　——加强行业管理，实现航运枢纽的综合效益最大化。虽然目前航运枢纽“以航为主、航电结合”的开发模式取得成效，但目前在具体枢纽企业运行中依然缺乏有效机制来规范并保证航运枢纽综合效益的最大化，特别是在航运效益与发电效益产生矛盾时，航运枢纽企业容易产生“重电”的倾向。通过提高航运枢纽规划、建设和运行中的相关要求、技术标准，以保证其社会效益的发挥。 

　　——加强收益管理，促进滚动发展。内河航运建设任务繁重，资金需求缺口巨大。西江、湘江、嘉陵江等河流航运枢纽的“滚动发展”已初见成效，如何从流域社会经济的整体利益考虑，确保将航运枢纽产生的收益主要用于新的航运枢纽滚动建设和相关航道条件的改善，推动内河航运事业的可持续发展，是《意见》出台的主要目的之一。通过《意见》明确对航运枢纽收益使用的监督管理，对保证交通部门投资航运枢纽所形成的资产收益全部用于包括航运枢纽在内的内河航运建设，实现滚动开发具有积极的意义。 

　　在六个方面加以明确 

　　《意见》主要内容包括适用范围、指导思想和基本原则以及航运枢纽的管理体制、建设管理、运行管理、资产管理六个方面。其中，航运枢纽的基本原则、管理体制、行业管理、资产管理等方面是《意见》的亮点。 

　　在枢纽建设和运行管理上，必须牢牢把握以航为主的原则。因为航运枢纽的建设、投资及运行管理目标不同于一般意义上的水电枢纽，其目的是“以航为主，以电促航，滚动发展”，航运枢纽的主要功能是渠化航道，满足通航要求，其效益主要体现在航运业的发展及由此带来的地区经济发展效益，同时，利用渠化航道产生的发电效益产生一定的经济收益。因此，航运枢纽建设资金所产生的收益也只能用于内河航道等基础设施的建设。同时航运枢纽作为水资源综合利用项目，应满足防洪需要，兼顾灌溉等，以实现水资源综合利用效益最大化。 

　　在管理体制方面，按照《航道建设管理规定》相关要求，实行统一领导，分级负责。交通运输部负责制定与航运枢纽建设、运行、管理相关的方针、政策、规章和有关技术标准，监管航运枢纽的建设与运行。省级交通主管部门按照航运枢纽的作用和受益范围，统一领导和监督本行政区域内的航运枢纽建设、运行管理以及枢纽资产管理工作，也可以委托航务管理部门管理。同时，省级交通主管部门还应积极争取地方政府的支持，建立和完善适应航运可持续发展的枢纽管理体制。航运枢纽管理机构根据省级交通主管部门的授权，具体负责航运枢纽的相关管理工作。 

　　《意见》明确提出，鼓励和提倡建立事业法人性质的航运枢纽管理机构，提倡把目前具有企业法人性质的航运枢纽管理机构向事业法人转变。之所以如此明确提出，是因为航运枢纽是以社会效益为主，兼有一定经济效益，具有公益性和经营性双重属性。目前，部分采用公司化运作的航运枢纽管理机构主要受公司法规范，对于其承担的社会职能部分无专门法律和规范来保护，难以保证其在建设、运营方面和在人事、财务管理上与枢纽的公益性功能相匹配，事业法人制则可以相对较好地解决这一问题。 

　　在资产管理方面，考虑到航运枢纽不以营利为目标，航运枢纽资产不能等同于一般公司经营性资产，同时，目前国有资产管理体制对此类资产尚无明确规定，且航运枢纽资产管理有很强的专业性和技术性，对资产的形成、使用、维护、处置等都有很强的专业技术要求。因此，《意见》明确提出，交通部门投资航运枢纽所形成的资产应纳入国有资产范畴，由交通部门统一管理，以保证航运枢纽在规划建设、经营决策方面和在人事管理上与枢纽的公益性功能保持一致。此外，鉴于航运枢纽建设资金需求较大，《意见》明确鼓励社会资金参与航运枢纽建设，并将在发电收益分配上依法保护投资人的合法权益。交通部门投入资金形成的航运枢纽资产和权益应纳入交通部门统一管理，其收益应全部用于内河航运建设，实现滚动发展。 

　　在行业管理方面，《意见》明确提出，各级交通部门要进一步加强对航运枢纽建设和运行的行业管理，通过提高航运枢纽建设、运行管理的相关要求和技术标准，确保航运枢纽实现“以航为主”的宗旨。 

　　《意见》还对在航运枢纽建设和运行中如何处理好发电效益与航运发展的关系，确保航运枢纽“以航为主”原则的贯彻执行等方面进行了规定。