今年2月28日，美国商务部宣布对从中国进口的石蜡蜡烛进行“轻微改变”和“后续发展”两项反规避调查。
此案引起了较大的关注：一是涉案金额大。据有关方面统计，2004年全年中国石蜡蜡烛对美出口近2亿美元，而且此前的两年出口金额均过亿。二是此案是自美国1995年乌拉圭回合谈判以来首次对中国产品进行反规避调查。其实从1988年美国反规避制度建立以来，对中国产品进行反规避调查的仅有对头焊接碳钢管件一案，当时裁定为“以第三国组装”的形式规避反倾销税，也就是说以“轻微改变”对中国产品进行反规避调查在美也还是第一次。
本文将从反规避制度、本案的历史发展及如何认定“轻微改变”3方面探讨与本案有关的法律问题。
美国的反规避制度——实施谨慎尽管反规避与反倾销相伴而生，但并不是有反倾销制度的国家必然有反规避制度。现实的情况是，大部分国家有反倾销制度但无反规避制度，当然一些国家也是随着认识的改变而改变，新西兰就是一个典型。最早制定反规避制度的国家是采用反倾销最频繁的欧盟和美国。为了将反规避制度纳入多边规则，在欧美两国的坚持下，反规避成为乌拉圭回合反倾销谈判的焦点之一。但是，由于在此问题上各国反映不一，美国又不愿妥协，致使本次谈判在反规避问题上陷入了僵局。WTO成立后，反倾销委员会下又专门设立了反规避非正式小组，为反规避制度的探讨设立了个开放的空间。目前，反规避又被推到了新一轮多边谈判的日程。应该看到，从保障反倾销措施有效实施的角度，反规避的建立有其必要性，但毕竟WTO立法中没有相关内容，在缺乏多边规则的情况下，单边层面制定规则无可厚非，但实施则须谨慎。
翻开美国反规避的实践，我们可以清晰地看到这样一条轨迹：1995年是一条明显的分界线，1995年后立案减少，判定规避成立的比率也在降低。1988年美国在其反倾销立法中加入了反规避条款；1990年2月21日裁定了第一起反规避案；此后至1995年前立案了10起反规避案件，其中7起被认定存在规避；但1995年至今，只立了5起，其中3起都以不存在规避结案。从这一分析可以看出，由于缺乏多边规则的认可，对美国反规避的立案、认定都有所牵制。所以此次反规避的立案，也可做此理解——美国试图为本轮多边谈判提供有说服力的论据。
本案的历史发展——申诉方占尽先机纵观本案的反倾销调查，1986年原案调查裁决后，历经两次日落复审（第二次日落复审倾销裁决108.3%，损害终裁尚未做出）、四次年度复审、一次新出口商复审、至少两次司法程序、180个产品范围裁定。美国生产商与进口商和中国生产商之间的交锋不断升级，中国企业唯一获益的就是通过美国商务部发布的《美国海关信息交换》确认“某些装饰蜡烛，例如圣诞节装饰蜡烛，并不在上述石蜡蜡烛反倾销令的范围之内”。而本案的税率则从54.21%、62.02%一路攀升至108.3%，甚至出现应诉企业的税率比全国最高税还高的怪现象。由此可见，在与美国相关产业的斗争中，中国生产商一直未能占先。
在上述程序中，涉及产品范围的主要是180个产品范围裁定和两次司法程序。司法程序仅对美国商务部产品范围裁定的方法做出评判，对某类产品是否应纳入税令中不直接决定，如果认为美国商务部的认定不公，国际贸易法院只是发回商务部要求重新裁定。180个产品范围裁定是指从形状、成份、是否用于装饰等方面，对申诉方提出的产品是否在征税范围内做出判定。据统计，70%申请裁定的产品被认定为纳税产品。
原案调查中对被征税产品范围的描述是：“某些由石蜡制成并具有纤维或纸核烛芯的，已熏香或未经熏香的石蜡蜡烛”。根据ITC的解释，只有石蜡含量超过50%，才能被称为“石蜡蜡烛”。因此，原则上美国商务部在判定产品范围时，基本以石蜡是否占50%为标准。而此次反规避调查，申诉方的目的就是将石蜡含量在50%以下的产品，即起诉书上所称的“以棕榈油等植物蜡为主要成份，混合石蜡的各种石蜡含量不到50%的蜡烛”也拉进反倾销税中。
申诉方为什么不是以提起一个新的反倾销案的方式达到其对上述产品征税的目的呢？分析可能存在以下主要原因：
1.避开反倾销调查对起诉方资格的严格要求。众所周知，提起反倾销对起诉方在国内同类产品的总产量所占比重有严格要求，而反规避的申诉方只要是利害关系方即可。
2.美国的反规避调查不对是否存在倾销、是否造成损害及倾销或损害之间的因果关系做出判定。
3.反规避的判定标准主观性更强，申诉方可能认为更易把握。
4.反规避调查用时少。
5.申诉方对征收108.3%的反倾销税率非常满意。
“轻微改变”的判定标准由于本次反规避调查，是否进行“后期改进产品”的调查尚未没有定论，在此我们仅谈“轻微改变”的判定标准。
理论上讲，此类规避行为是指，当某种产品被征收反倾销、反补贴税后，将该产品从形式上或外观上进行轻微改变，使产品脱离税令规定的应税产品范围，进而规避反倾销、反补贴税的行为。法律上没有具体规定“轻微改变”的标准，原则上美国商务部需要确认出口商的行为不属于正常的商业行为，而是专门为了规避反倾销税。在实践中美国商务部主要从以下5方面来判断，对产品进行轻微改变的目的是否为了规避反倾销税：
1.在总体物理特性上，被调查产品与已被征税产品的差异；2.在最终用户对产品的期待方面，被调查产品与已被征税产品的差异；、
3.在产品的用途方面，被调查产品与已被征税产品的差异；4.被调查产品与已被征税产品的营销渠道是否相同；5.将已被征税产品改变为被调查产品的成本是否很低。涉嫌以这种方式规避反倾销税的案件，1995年后共有两起：一起是2001年加拿大定尺碳素钢板案，另一起是2003年日本防腐蚀平板碳钢产品案。这两起案件都涉及美国海关税则中对碳钢产品的一条分类标准，都使用了在产品中添加微量硼元素的方法。但是最终前者被认定为规避行为成立，而后者由于其代理律师所WF&G论证了添加硼元素在“商业和冶金学上有其合理性和可行性”，从而避免被认定为规避。对比分析这两起案件，有益于认识美国商务部如何判定以“轻微改变”规避反倾销税。
撇开本案具体细节不论。我们以为，结合美国的反规避制度分析本案,中国企业应该看到,从日本就欧盟反规避一案在WTO争端解决机制胜诉，可以得出违反多边规则将受到惩罚不仅是可能的，而且是现实的。尽管在多边规则没有规定的情况下，各国可以自由立法，但如果在执法中缺乏谨慎，极有可能触犯多边规则。由于反规避与倾销、损害不挂钩，游离于WTO反倾销规则之外，所以至今未受到各成员的普遍认可，如果美国在本案中肆意认定，中国企业要有将其诉之争端解决机制的准备和勇气，要立场鲜明地反对美国对一个产品征税长达20年之后，又试图扩大征税范围的反自由贸易的行为。
锦天城律师事务所（北京） 向东 邹慧
